美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)對(duì)我國(guó)預(yù)算制度改革的啟示

1、!“#!改革研究理論導(dǎo)刊$%%$&#摘要：政府預(yù)算作為政府財(cái)政支出的基本決策工具，在規(guī)范政府活動(dòng)范圍和約束政府行為方面，有著不可替代的作用。本文擬通過對(duì)美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的考察，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府行為的規(guī)范以及完善政府預(yù)算制度提供一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。關(guān)鍵詞：美國(guó)政府預(yù)算；預(yù)算約束軟化中圖分類號(hào)：’(“$；’#“$&“文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：)文章編號(hào)：“%%$!#%($%%$%#!%%“#!%$美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)對(duì)我國(guó)預(yù)算制度改革的啟示胡克剛西安

2、經(jīng)貿(mào)學(xué)院財(cái)政學(xué)系，陜西西安#“%%“一、我國(guó)政府預(yù)算制度的主要缺陷目前我國(guó)政府預(yù)算的缺陷主要是預(yù)算約束軟化，其主要表現(xiàn)是：政府各部門以部門利益為出發(fā)點(diǎn)，不完全按照政府預(yù)算的既定目標(biāo)行事，政府行為失去控制；年度預(yù)算計(jì)劃不再對(duì)政府的實(shí)際支出具有約束力，預(yù)算失控；原來的預(yù)算收支平衡被打破，預(yù)算失去嚴(yán)肅性。預(yù)算約束軟化的原因是多方面的，從制度方面看，預(yù)算約束軟化的原因主要有四個(gè)方面：第一，預(yù)算資金分配不公平。即不是按“辦事”原則，而是按“基數(shù)”

3、分配預(yù)算。該得到預(yù)算的單位得不到預(yù)算，不該得到的卻獲得了預(yù)算。而政府的有些事是非辦不可的，這樣一來，那些獲得預(yù)算多的單位不可能壓下來，而那些未獲得足夠預(yù)算的單位，又必須追加，結(jié)果使原有預(yù)算形同虛設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府是公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)，預(yù)算分配必須體現(xiàn)“辦事”原則，而現(xiàn)實(shí)的預(yù)算分配是“基數(shù)法”，這就難以公平地分配預(yù)算，從根本上避免預(yù)算約束軟化。第二，預(yù)算外資金的存在。預(yù)算外資金的存在使單位有了新的收入來源，因而支出根本不受政府預(yù)算控制。這

4、就出現(xiàn)了三個(gè)問題：一是使政府的機(jī)構(gòu)、人員和預(yù)算失去了約束力；二是整個(gè)政府支出水平失去控制；三是隨著不收費(fèi)單位與收費(fèi)單位的工作人員收入水平拉大，引發(fā)單位之間“攀比效應(yīng)”。第三，預(yù)算分配上缺乏預(yù)見性。這既有技術(shù)性原因，也有制度性原因。例如，屈從于財(cái)政平衡，財(cái)政部門往往人為壓低支出規(guī)模，在執(zhí)行中不得不追加支出。第四，財(cái)政支出的“粘滯性現(xiàn)象”。粘滯性現(xiàn)象是指公共支出增長(zhǎng)比較容易，收縮時(shí)十分困難的現(xiàn)象。粘滯性現(xiàn)象的存在使財(cái)政資金不足或者在支出收縮

5、時(shí)不能按“辦事原則”安排預(yù)算，一些“過時(shí)機(jī)構(gòu)”占用了大量的財(cái)政資金。二、美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)一美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建立的背景和動(dòng)機(jī)十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初在美國(guó)歷史上被稱為“進(jìn)步時(shí)代”，美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度就是在這個(gè)時(shí)期建立的。在此之前的美國(guó)預(yù)算，只不過是一堆雜亂無章的事后報(bào)賬單。對(duì)政府某部門的撥款只是一個(gè)總數(shù)，沒有支出分類，也沒有明細(xì)科目，既不準(zhǔn)確，更談不上完整。每個(gè)部門自己爭(zhēng)取資金，自己掌握支出。一級(jí)政府并沒有一份詳細(xì)和統(tǒng)一的預(yù)算。美國(guó)雖然號(hào)稱

6、民主，但民眾和議會(huì)都無法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，貪贓枉法及腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。人們對(duì)腐敗的厭惡和憤怒成了改革的動(dòng)力。美國(guó)當(dāng)時(shí)的預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題絕不僅僅是個(gè)無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”，“不負(fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是建立現(xiàn)代預(yù)算制度，把“看不見的政府”變成“看得見的政府”?，F(xiàn)代預(yù)算制度就成

7、為一種對(duì)政府和官員“非暴力的制度控制方法”。二美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的主要內(nèi)容美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)容主要包括以下幾層涵義：第一，它是一個(gè)關(guān)于政府未來支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。第二，它是一個(gè)完整統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的支出。第三，它是一個(gè)詳細(xì)的計(jì)劃，要列舉所有項(xiàng)目的支出，并對(duì)它們進(jìn)行分類。第四，對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)支出都要說明其理由，以便對(duì)支出的輕重緩急加以區(qū)別。第五，這個(gè)計(jì)劃必須對(duì)政府的行為具有約束力，即沒有列支項(xiàng)目不能辦理支出，列支的資

8、金不得挪作他用。第六，這個(gè)計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)關(guān)議會(huì)的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督。第七，為了方便民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。三美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建立的意義美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度“.%(年最早從紐約開始實(shí)施，隨后的幾年，預(yù)算制度不斷完善并很快在各州推!“#!改革研究!“理論導(dǎo)刊$%%$&’廣開來，最終于“($“年隨美國(guó)國(guó)會(huì)“預(yù)算與會(huì)計(jì)法”的通過在全國(guó)實(shí)施。美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，對(duì)美國(guó)后來的政治發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，它將各級(jí)政府行為的細(xì)節(jié)第一次展

9、現(xiàn)在陽光下，有效地遏制了腐敗的勢(shì)頭，改善了政府與民眾的關(guān)系，人們普遍認(rèn)為，羅斯福的“新政”挽救了美國(guó)的資本主義。但是，如果沒有現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，即使羅斯福有實(shí)行“新政”的愿望，分散而低效的體制完全可能使他的計(jì)劃無疾而終。三、對(duì)我國(guó)預(yù)算制度改革的啟示我國(guó)目前的預(yù)算制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變，預(yù)算約束軟化的問題日益嚴(yán)重，成為目前政府預(yù)算制度的主要缺陷。預(yù)算約束軟化的原因是多方面的，包括諸如預(yù)算形式不穩(wěn)定，預(yù)算

10、內(nèi)容不完整，預(yù)算編制缺乏前瞻性、期限短，預(yù)算分配重視財(cái)權(quán)、忽視責(zé)任，預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督透明度低、流于形式、缺乏法律性等等。與“進(jìn)步時(shí)代”前的美國(guó)預(yù)算制度相比，有一定相似性。從美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)我國(guó)預(yù)算制度改革，解決預(yù)算約束軟化的問題有如下啟示：)一在政府預(yù)算的基本職能方面現(xiàn)代政府預(yù)算制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下不僅是政府財(cái)政支出的基本決策工具，而且是人民群眾對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行約束和限制的基本手段。代議機(jī)關(guān))人民代表人會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)政

11、府預(yù)算的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督就是人民群眾對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行約束和限制的具體體現(xiàn)。政府預(yù)算應(yīng)反映一定時(shí)期政府活動(dòng)的范圍和方向，政府的各項(xiàng)活動(dòng)必須受到政府預(yù)算的約束和限制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府是一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)部門，它的職能就是提供與滿足社會(huì)公共需要有關(guān)的公共物品或服務(wù)。凡是與社會(huì)公共需要無關(guān)或不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，均不能納入政府的職能范圍。政府為滿足社會(huì)公共需要、提供公共物品或服務(wù)而形成支出，是政府預(yù)算的支出范圍，即以政府為滿足社會(huì)公共需要而從

12、事的活動(dòng)為準(zhǔn)繩，確定“政府需要多少錢”。同時(shí)，以政府為滿足社會(huì)公共需要、提供公共物品或服務(wù)的成本為準(zhǔn)繩，確定政府預(yù)算的收入范圍，從而解決政府“可以取得多少錢”。經(jīng)濟(jì)體制的變革，必然引起政府職能、預(yù)算制度等一系列的變化，同時(shí)，思想觀念也將不斷更新，樹立公共預(yù)算觀念，構(gòu)建新型復(fù)式預(yù)算體系，解決了這些問題，那么預(yù)算約束軟化的問題，才會(huì)從制度上得到解決。)二在政府預(yù)算的內(nèi)容方面美國(guó)的政府預(yù)算制度，是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支，且每項(xiàng)

13、開支都應(yīng)在滿足社會(huì)共同需要的基礎(chǔ)上，按照支出的輕重緩急加以區(qū)別。我國(guó)目前的政府預(yù)算制度中，預(yù)算外資金的存在，是造成預(yù)算約束軟化的一個(gè)重要因素。將預(yù)算外和制度外收支都納入預(yù)算統(tǒng)一進(jìn)行管理，不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的管理問題，其根本要害在于規(guī)范政府部門的行為。聯(lián)系到我國(guó)目前的腐敗問題，不難看出，只要制度上存在漏洞，腐敗的產(chǎn)生是必然的，漏洞愈大，腐敗愈烈。腐敗不是人品問題，而是制度問題。必須以滿足社會(huì)共同需要為基準(zhǔn)，規(guī)范政府收費(fèi)，并將全部政府收入納入

14、預(yù)算，確保政府預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性。同時(shí)，以滿足社會(huì)共同需要為標(biāo)準(zhǔn)，改革政府部門設(shè)置，編制部門預(yù)算，以部門預(yù)算收支反映政府發(fā)揮各項(xiàng)職能、滿足社會(huì)共同需要的成本。)三在政府預(yù)算的法律效力方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治化的經(jīng)濟(jì)，法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)。法治的作用不僅在于約束微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為，更在于對(duì)政府行為的約束。政府預(yù)算制度是通過法律程序確立的、對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行約束和限制的基本途徑，一經(jīng)批準(zhǔn)就成為國(guó)家法律，具有法律的權(quán)威性。這一點(diǎn)，在美國(guó)的現(xiàn)代預(yù)算

15、制度中體現(xiàn)的淋漓盡致：沒有政府預(yù)算授權(quán)就不能進(jìn)行財(cái)政收支，資金不能挪作他用，而且必須接受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。美國(guó)聯(lián)邦政府就曾多次因?yàn)閲?guó)會(huì)沒有批準(zhǔn)聯(lián)邦預(yù)算而部分關(guān)門。與此相對(duì)，我國(guó)預(yù)算的法治化程度相當(dāng)?shù)?，預(yù)算約束軟化，政府的財(cái)政活動(dòng)不按預(yù)算辦事的情況時(shí)有發(fā)生。要提高我國(guó)政府預(yù)算的法治化程度，樹立其法律的權(quán)威性，對(duì)政府行為進(jìn)行約束和規(guī)范，一方面要轉(zhuǎn)變預(yù)算觀念，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間)美國(guó)的政府預(yù)算編制時(shí)間長(zhǎng)達(dá)十八個(gè)月，改進(jìn)預(yù)算編制方法，采用科學(xué)的方法測(cè)

16、算政府預(yù)算各項(xiàng)收支，使政府預(yù)算能夠詳細(xì)反映政府各部門未來一定時(shí)期各項(xiàng)活動(dòng)的收支；另一方面，政府預(yù)算的法治化有賴于整個(gè)社會(huì)的法治化，糾正政府部門執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的司法行為，消除人民群眾對(duì)法律的信仰危機(jī)，恢復(fù)廣大國(guó)民對(duì)法律的信仰和崇尚，則是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。)四在政府預(yù)算的透明度方面必須增加政府預(yù)算的透明度，加強(qiáng)人民群眾對(duì)政府行為的監(jiān)督。滿足社會(huì)共同需要是政府各項(xiàng)活動(dòng)的基本出發(fā)點(diǎn)，社會(huì)共同需要即社會(huì)成員的共同需要，通過公開向公眾派送預(yù)算草案