對預(yù)算和預(yù)算編制審計的思考

1、改革開放以來。我國財政預(yù)算體制發(fā)生了很大的變化，改革了傳統(tǒng)的單式預(yù)算制度，初步實行了由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算構(gòu)成的復(fù)式預(yù)算，適應(yīng)建立公共財政的需要，逐步實行零基預(yù)算和編制部門預(yù)算。通過改革，財政預(yù)算編制水平有了較大提高，為加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要起到了積極作用。財政預(yù)算編制中存在不規(guī)范的問題由于我國財政管理體制改革正在進行當(dāng)中，尚未完全到位，預(yù)算編制工作與建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和經(jīng)濟、社會發(fā)展的需求相比差距較大

2、。一是預(yù)算編制不夠細化。很多地方除在少數(shù)部門開始試編部門預(yù)算外，其他部門預(yù)算由財政部門代編，這些部門的預(yù)算編制仍舊采用基數(shù)加增長的方法，資金分配缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)f定額)和依據(jù)。部門經(jīng)費多少，不是取決于事業(yè)發(fā)展和本部門工作的實際需要，而是取決于原來的基數(shù)，多年運用下來，致使年度預(yù)算核定支出指標(biāo)與實際需要大相徑庭：預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排使用的程度比較低，致使預(yù)算編制不完整，部門之間經(jīng)費狀況苦樂不均，不利于事業(yè)的發(fā)展。二是有些地方財政預(yù)算支出

3、結(jié)構(gòu)嚴重不合理，主要是財政供給“越位”和“缺位”并存。一方面供給范圍過大，包攬過多，超出了市場經(jīng)濟條件下政府職能的范圍；另一方面應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會公共需要卻無力保障?！额A(yù)算法》規(guī)定預(yù)算支出的范圍主要包括經(jīng)濟目，預(yù)算不能滿足項目建設(shè)需要，地方應(yīng)配套的資金不能落實，影響到建設(shè)進度。有的將財政資金投人競爭性領(lǐng)域，沒有集中財力用于國民經(jīng)濟發(fā)展和國家宏觀調(diào)控最急需的方面，如支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、加大對科技進步和發(fā)展的支持力度

4、以及確保教育、社會保障、衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面的支出等。有的法定支出都安排不足，影響到事業(yè)發(fā)展。三是追加預(yù)算方面存在不少問題。一些地方財政預(yù)算預(yù)留資金較多，以待年中安排追加預(yù)算。有的地方追加預(yù)算過多過濫。個別部門追加的預(yù)算比年初預(yù)算還要多，致使財政預(yù)算失去嚴肅性和約束力。追加預(yù)算的審批不嚴格或流于形式，隨意性較大，助長了一些部門、單位跑要資金的現(xiàn)象，易于產(chǎn)生腐敗。以上情況表明客觀上需要加強對預(yù)算編制的監(jiān)督。對財政預(yù)算和預(yù)算編制的監(jiān)督尚不夠

5、細化根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，政府財政預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。近年來，各級人大普遍加大措施，強化對預(yù)算和預(yù)算編制的監(jiān)督。1999年，全國人大常委會通過了《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，提出要編制部門預(yù)算和單位預(yù)算，對報送全國人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案的內(nèi)容和時間也作了明確規(guī)定要求科目到類，重要的列到款，農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障預(yù)算資金的調(diào)整，必須經(jīng)過全國人大常委會審查和批準(zhǔn)，是改進和加強預(yù)算審查監(jiān)督的重要依據(jù)。萬方數(shù)據(jù)對頂算和頂算

6、編制審計的思考改革開放以米，我闊財政預(yù)算體制發(fā)生了很大的變化，改革了傳統(tǒng)的單式預(yù)算制度，初步實行了由銀常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算構(gòu)成的友式預(yù)算，:革庇建立公共財政的需要，逐步實行零基預(yù)算和編制部門預(yù)算O通過改革，財政預(yù)算編制水平有了較大提高，為加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要起到了積極作用。財政預(yù)算編制中存在不規(guī)拮的問題由于我國財政管理體制改革正在進行當(dāng)巾，尚未完全到位，預(yù)算編制工作與建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和經(jīng)濟、社會發(fā)展的

7、需求相比差距較大。一是預(yù)算編制不夠細化。很多地方除在少數(shù)部門開始試編部門預(yù)算外，其他部門預(yù)算由財政部門代編，這些部門的預(yù)算編制仍舊采用基數(shù)加增長的方法，資金分配缺乏科學(xué)、合理的懷準(zhǔn)(定額)和依據(jù)O部門經(jīng)費多少，不是取決于事業(yè)發(fā)展和本部門t作的實際需要，而是取決于原來的基數(shù)，多年運用下來，致使年度預(yù)算核定支出指標(biāo)與實際需要大相徑庭預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排使用的程度比較低，致使預(yù)算編制不完整，部門之間經(jīng)費狀況音樂不均，不利于事業(yè)的發(fā)展O二是有些地

8、方財政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)嚴重不合理，主要是財政供伶“越位“和“缺位“并存。一方面供措施用過大，鈕攬過多，超出了市場經(jīng)濟條件下政府職能的范圍另一方面應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會公共需要卻無力保障?！额A(yù)算法》規(guī)定預(yù)算支出的范圍主要包括經(jīng)濟3:謙華山東省審計廳建設(shè)支出、事業(yè)發(fā)展支出、肉家管理費用支出、社會保出、國防支出等，但在現(xiàn)行預(yù)算編制中，預(yù)算支出安排往往跑出范隅，致使有限的財力不能保證重點，影響財政職能作用的發(fā)揮。如一些列入政府重點建設(shè)的項目，預(yù)算不

9、能滿足項目建設(shè)需要，地方應(yīng)配套的資金不能落實，影響到建設(shè)進度O有的將財政資金投入競爭性領(lǐng)域，沒有集中財力用于國民組濟發(fā)展和罔家宏觀調(diào)控最急需的方面，如支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、加大對科技進步和發(fā)展的支持力度以及確保教育、社會保障、衛(wèi)生、環(huán)境保護等方麗的支出等的法定支出都安排不足，影響到事業(yè)發(fā)展。三是追加預(yù)算方面存在不少問題。一些地方財政預(yù)算預(yù)留資金較多啕以待年中安排追加預(yù)算。有的地方追加預(yù)算過多過檻，個別部門追加的預(yù)算比年

10、初j預(yù)算班要多，致使財政預(yù)算失去嚴肅性和約束力。追加預(yù)算的審批不嚴格或流于形式，隨意性較大，助長了門、單位跑要資金的現(xiàn)象，易于產(chǎn)生腐敗。以上情況表明，客觀上需要加強對預(yù)算編制的監(jiān)督。對財政預(yù)算和預(yù)算編制的監(jiān)督尚不夠細化根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，政府財政預(yù)算囪本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)O近年來，各級人大普遍加大措施，強化對預(yù)算和預(yù)算編制的監(jiān)督。1999年，全通過了《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定~，提出要編制部門預(yù)算和原位預(yù)算，對報送全國人大審

11、查批準(zhǔn)的預(yù)算草案的內(nèi)容和時間也作了明確規(guī)定，要求科目的列到款，農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障預(yù)算資金的調(diào)藉，必須經(jīng)過全國人大常委會審查和批準(zhǔn)，是改進和加強預(yù)算審查監(jiān)督的重要依據(jù)。但是從目前情況看，仍有兩點不足。一是審查和監(jiān)督不夠細化，如我國現(xiàn)行預(yù)算科目包括類、款、項、目、節(jié)五級，有關(guān)規(guī)定要求報送本級人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案一般只列到類，沒有要求報送款、項、目、節(jié)等內(nèi)容，也就談不上審查。二是各級人大常委會及其專門委員會中。沒有由專業(yè)人員組成的專

12、司審查預(yù)算各級科目全部內(nèi)容的工作班子，難以對預(yù)算和預(yù)算編制丁作進行詳細的全面的審查和監(jiān)督。預(yù)算編制審計是財政審計深化和發(fā)展的需要，為了搞好這項審計應(yīng)創(chuàng)造以下條件：制定和完善預(yù)算和預(yù)算編制審計的法律和規(guī)定在現(xiàn)有的審計法規(guī)中，沒有直接和具體涉及預(yù)算和預(yù)算編制審計的內(nèi)容，也就是說這項審計缺乏充分的法規(guī)依據(jù)。而審計實踐的發(fā)展和需要是審計法規(guī)制定和調(diào)整的基礎(chǔ)。因此，目前一項重要的工作是建立健全預(yù)算和預(yù)算編制審計法規(guī)。在這方面，應(yīng)循序漸進，可先制定

13、有關(guān)的辦法或暫行規(guī)定，待時機成熟再將有關(guān)內(nèi)容充實到審計法律、法規(guī)中去。確定預(yù)算和預(yù)算編制審計的基礎(chǔ)目標(biāo)和主要內(nèi)容預(yù)算和預(yù)算編制審計的基本目標(biāo)是合法性、科學(xué)性(合理性)和完整性。所謂合法性是指預(yù)算編制是否符合國家法律、法規(guī)、政策的規(guī)定和有關(guān)原則?？茖W(xué)性(合理性)即是否對預(yù)算收入的增長進行了科學(xué)的預(yù)測，支出的安排是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際和需要，能否在現(xiàn)有財力的基礎(chǔ)上滿足公共需求，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)是否合理，預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，預(yù)算編制方法是

14、否科學(xué)。完整性是指預(yù)算收入和預(yù)算支出的內(nèi)容是否完整。預(yù)算和預(yù)算編制審計的主要內(nèi)容，一是預(yù)算編制是否符合《預(yù)算法》等法律法規(guī)和國家的有關(guān)政策，是否堅持了量人為出、收支平衡的原則。二是預(yù)算收入是否包括納入預(yù)算管理的所有一般預(yù)算收入及基金預(yù)算收入，是否在對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展進行科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，對預(yù)算收入的增長進行科學(xué)預(yù)測，是否將上年的非正常收入、本年度已減少的收入納入預(yù)算收入的范圍等。三是預(yù)算支出能否保證公共財政支出的需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)

15、支出是否達到法定比例，社會保障支出、預(yù)備費是否符合規(guī)定，上年結(jié)轉(zhuǎn)資金是否按規(guī)定使用等。四是安排使用上級專項撥款是否符合規(guī)定，是否按預(yù)算管理體制劃分本級預(yù)算與下級預(yù)算有關(guān)收入和支出項目，辦理對下級財政返還和轉(zhuǎn)移支付等。五是本級各預(yù)算部門、單位的預(yù)算編制是否合理，即收入方面是否按照收入類別逐項核實，尤其應(yīng)審查是否包括了預(yù)算外資金收入(即編制綜合預(yù)算)，還應(yīng)根據(jù)歷年收入情況和下年度增減變動因素計算確定，支出方面是否按規(guī)定測定人員經(jīng)費和公用經(jīng)費

16、。是否按照輕重緩急安排各類支出需求等。六是本級財政借貸和償還外債情況。七是其他需要審計的重要內(nèi)容。積極探索預(yù)算和預(yù)算編制審計的路子和方式l、加大財政審計的延伸力度。在預(yù)算執(zhí)行審計、財政決算審計和其他財政審計中，注意聯(lián)系預(yù)算和預(yù)算編制的情況對有關(guān)審計內(nèi)容進行把握，從全過程審視審計事項。對其中發(fā)現(xiàn)的問題如果涉及預(yù)算和預(yù)算編制工作，就應(yīng)向前追溯，從源頭和起始環(huán)節(jié)搞清問題，分析原因，提出解決對策。通過這種方式間接地部分地對預(yù)算和預(yù)算編制進行審計

17、。2、繼續(xù)對部門編制預(yù)算的情況進行審計和審計調(diào)查。近幾年來，許多審計機關(guān)對部門編制預(yù)算或試編預(yù)算的情況進行了審計和審計調(diào)查，了解有關(guān)情況，發(fā)現(xiàn)了一些問題，提出了改進建議。這種審計實質(zhì)上就是預(yù)算和預(yù)算編制審計的一部分，應(yīng)認真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，繼續(xù)探索，不斷深化。3、建議政府批準(zhǔn)，實行預(yù)算草案審簽制度。在每年財政部門編制出財政預(yù)算草案后，由審計部門對預(yù)算草案進行審計，簽署或出具審計意見。然后，將預(yù)算草案和預(yù)算草案審計意見報政府審定。通過這種方式

18、對預(yù)算和預(yù)算編制情況進行監(jiān)督。4、按照人大和政府的要求，或根據(jù)需要建議政府授權(quán)，開展預(yù)算和預(yù)算編制審計。例如今年南通市試行預(yù)算編制審計，全面推行部門編制改革。南通市人大常委會要求審計部門參與預(yù)算編制監(jiān)督，保證人員、工作雙到位。另外，還可探索采取其他的方式方法，待時機、條件成熟之后，全面開展預(yù)算和預(yù)算編制審計。纛一YH萬方數(shù)據(jù)82年第4期的非正常收入、本年度已踹少的收入納入預(yù)算收入的范罔等O三是預(yù)算支出能否保證公共財政支出的需要，教育、科

19、技、農(nóng)業(yè)支出是否達到法定比例句社會保障支出、預(yù)備費是否符合規(guī)定，上年結(jié)轉(zhuǎn)資金是否按規(guī)定使用等。四是安排使用上級專項撥款是否符合規(guī)定，是沓按預(yù)算管理體制劃分本級預(yù)算與下級預(yù)算有關(guān)收入和支出項目，辦理對下級財政返還和轉(zhuǎn)移支付等。五是本級各預(yù)算部門、單位的預(yù)算編制是沓合理，即收入方面是否按照收入類別濡項核實，尤其院預(yù)算外資金收入(即編制錦合預(yù)算)，還應(yīng)根據(jù)歷年收入情況和下年度增減變動因素計算確定，支出方面是否按規(guī)定測定人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，是否

20、按照輕重援急安排各類支出需求等O六是本級財政借貸和償還外債情況O七是其他需要審計的意要內(nèi)容。積極探索預(yù)算和預(yù)算編制審計的蹄子和方式l、加大財政審計的延伸力度。在預(yù)算執(zhí)行審計、財政決算審計和其他財政審計中，注意聯(lián)系預(yù)算和預(yù)算編制的情況對有關(guān)審計內(nèi)容進行把報，從全過程審視審計事項O對其中發(fā)現(xiàn)的問題如果涉及預(yù)算和預(yù)算編制工作，就應(yīng)向前追溯，從源頭和起始環(huán)節(jié)摘清問腰，分析原因，提出解決對策。通過這種方式間接地部分地對預(yù)算和預(yù)算編制進行審計。2、

21、繼續(xù)對部門編制預(yù)算的情況進行審計和審計調(diào)查。近幾年來，許多審計機關(guān)對部門編制預(yù)算成試編預(yù)算的情況進行了審計和審計調(diào)資，了解有關(guān)情況啕發(fā)現(xiàn)了一些問題，提出了改進建議。這種審計實腰上就是預(yù)算和預(yù)算編制審計的…部分，應(yīng)認真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，繼續(xù)探索，不斷深化C3、建議政府批準(zhǔn)，實行預(yù)算草案審簽制度O在每年財政部門編制出財政預(yù)算草案后，由審計部門對預(yù)算草案進行審計，接署或出具審計意見。然后，將預(yù)算草案和預(yù)算草案審計意見報政府審定。通過這種方式對預(yù)算

22、和預(yù)算編制情況進行監(jiān)督。4、投照人大和政府的要求，就根據(jù)需要建議政府授權(quán)，開展預(yù)算和預(yù)算編制審計。例如今年南通市試行預(yù)算編制審計，全面推行部門編制改革O南通市人大常委會要求審計部門參與預(yù)算編制監(jiān)督，保證人員、工作雙到位。另外，還可探索采取其他的方式方法，待時機、條件成熟之后，全面開展預(yù)算和預(yù)算編制簾計。YH但是從目前情況看，仍有兩點不足。一是審查和監(jiān)督不夠細化，如我國現(xiàn)行預(yù)算科目包括類、款、項、目、節(jié)五級，有關(guān)規(guī)定要求報選本級人大審查批

23、準(zhǔn)的預(yù)算草案…般只列到類，沒有要求報送款、項、日、節(jié)等內(nèi)容，也就談不上審查。二是各級人大常委會及其專門委員會中，沒有由專業(yè)人員組成的專司審查預(yù)算各級科目全部內(nèi)容的工作班子，難以對預(yù)算和預(yù)算編制下:作進行詳細的全面的審查和監(jiān)督。了預(yù)算編制審計是財政審計深化和發(fā)展的需了搞好這項審計，應(yīng)創(chuàng)造以下條件:制定和完罄預(yù)算和預(yù)算編制審計的法律和規(guī)定在現(xiàn)有的審計法規(guī)中，沒有直接和具體涉及預(yù)算和預(yù)算編制審計的內(nèi)容，也就是說這項審計缺乏充分的法規(guī)依據(jù)。而審

24、計實踐的發(fā)展和需彈是審計法規(guī)制定和調(diào)整的基礎(chǔ)O因此，目全預(yù)算和預(yù)算編制審計法規(guī)O在這方面，應(yīng)循序慚進，可先制定有關(guān)的辦法或暫行規(guī)定，待時機成熟再將有關(guān)內(nèi)窯充實到審計法律、法規(guī)中去。確定預(yù)算和預(yù)算編制審計的基礎(chǔ)目標(biāo)和主要內(nèi)容預(yù)算和預(yù)算編制審計的基本目稱是合法性、科學(xué)性(合理性)和完黯性。所謂合法性是指預(yù)算編制是否符合國家法律、法規(guī)、政策的規(guī)定和有關(guān)原則?？茖W(xué)性(合理性)自Il是否對預(yù)算收入的增長進行了科學(xué)的預(yù)測，支出的安排是否符合經(jīng)濟社會

25、發(fā)展的實際和需要，能否在現(xiàn)有財力的蕃礎(chǔ)上滿足公共需求，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)是否合理，預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，預(yù)算編制方法是否科學(xué)O究整性是指預(yù)算收入和預(yù)算支出的內(nèi)都是否完黎。頂算和預(yù)算編制審計的主要內(nèi)容，…是預(yù)算編制是否符合《預(yù)算法》等法律法規(guī)和國家的有關(guān)政策，是沓堅掉了量人為出、收支平衡的原則。二是預(yù)算收入是否制措納入預(yù)算管理的所有一般預(yù)算收入及基金預(yù)算收入，是否在對闊民經(jīng)濟和社會發(fā)展進行科學(xué)預(yù)惻的基礎(chǔ)上，對預(yù)算收入的增長進行科學(xué)甜測，是沓將