全球化背景下經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型國家金融監(jiān)管組織之構(gòu)塑

1、西南金融■2008年第12期30FINANCIALSUPERVISION金融監(jiān)管一、轉(zhuǎn)型國家金融監(jiān)管組織構(gòu)塑的主要模式檢視（一）中央銀行參（總）管型監(jiān)管組織模式轉(zhuǎn)型國家在邁進金融全球化中要同時關(guān)照經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌進度與金融開放的創(chuàng)新效率，因此，這些國家在轉(zhuǎn)制初期幾乎都由央行擔當金融監(jiān)管者的角色。中東歐國家在轉(zhuǎn)型初期采用的即是這種模式：1993年愛沙尼亞將金融業(yè)交中央銀行監(jiān)管，同年，哈薩克、斯洛伐克成立了中央銀行監(jiān)管銀行業(yè)，拉脫維亞的央行專

2、設(shè)信貸機構(gòu)監(jiān)管局負責銀行業(yè)，除前述例舉外，采用此模式的還有波蘭、立陶宛、馬其頓、烏克蘭、捷克、斯洛文尼亞、克羅地亞、羅馬尼亞等國家。作為美洲的轉(zhuǎn)型國家古巴，為配合1997年金融體系的市場化重構(gòu)，古巴央行內(nèi)部設(shè)立了銀行監(jiān)管局，與央行下屬負責審批金融機構(gòu)營業(yè)申請的委員會及理事會一起保障金融活動的有序運轉(zhuǎn)。北非小國突尼斯亦自20世紀80年代始減少金融約束進行自由化與私有化的改革，該國也由央行監(jiān)管銀行業(yè)。概視亞洲國家，1991年印度向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)

3、軌，銀行業(yè)兼營保險，因此印度儲備銀行同時監(jiān)管銀行及保險機構(gòu)。1993年印度新設(shè)銀行監(jiān)管局，該局的工作由印度儲備銀行下設(shè)的銀行監(jiān)管委員會指導(dǎo)。越南銀行業(yè)的監(jiān)管由越南國家銀行負責。中國在改革開放中，金融監(jiān)管組織經(jīng)歷了改革萌芽期人民銀行兼為貨幣當局與金融監(jiān)管當局的統(tǒng)管集權(quán)階段和改革初期的央行主管銀行業(yè)的分權(quán)階段。（二）專職機構(gòu)分（集）權(quán)型監(jiān)管組織模式拉脫維亞于2001年、愛沙尼亞于2002年相繼建立了單一的金融監(jiān)管組織，中國在2003年也進入

4、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會專職監(jiān)管模式階段。再如20世紀80年代就開始市場化改革的波蘭，銀行私有化等金融改革相當順利，并成功避免了銀行危機和外匯危機，2006年波蘭成立金融監(jiān)管委員會，原銀行、保險、證券三個監(jiān)管委員會被撤銷。匈牙利在改革初期由央行、銀行與資本市場監(jiān)管局共管銀行業(yè)。90年代，由于原計劃經(jīng)濟時期的不良貸款累積和信貸營業(yè)競爭乏力，匈牙利經(jīng)歷了銀行危機，加之當時金融立法水平較低，金融監(jiān)管組織運作的效率不高。危機后，該國金融集團與綜合

5、性金融服務(wù)的現(xiàn)實使金融市場監(jiān)管銜接成為當務(wù)之急，2000年新設(shè)了金融監(jiān)管局統(tǒng)管金融業(yè)。二、轉(zhuǎn)型國家金融監(jiān)管組織構(gòu)塑之評價（一）轉(zhuǎn)型國家金融監(jiān)管組織的適用性評價1.契合于金融發(fā)展。轉(zhuǎn)軌國家的證券與保險業(yè)發(fā)展明顯滯后，培養(yǎng)具有市場紀律的現(xiàn)代銀行業(yè)成為轉(zhuǎn)型國家金融改革初期的工作重心，央行總管或參管的金融監(jiān)管模式正好與此相配合。2.適配于貨幣政策。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期由于變化沖擊劇烈，系統(tǒng)穩(wěn)定相當重要，央行作為貨幣政策的制定與實施者，如果同時監(jiān)管金融業(yè)

6、，能有足夠的信息來確定適宜的貨幣政策，了解政策的運用實效及傳導(dǎo)機制的功能。同時，貨幣政策也可借力于金融監(jiān)管的強制力更好地貫徹。3.助益于監(jiān)管權(quán)威。轉(zhuǎn)型國家金融機構(gòu)的自控機制不健全，監(jiān)管法制框架不完善，不利于監(jiān)管的有效性，而由于中央銀行擁有最廣泛的金融信息，最多的調(diào)控手段，最廣泛的分支機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)系統(tǒng)，對金融機構(gòu)具有最強烈的影響力，所以憑借中央銀行的權(quán)威地位有利于增強監(jiān)管的有效性。4.便利于設(shè)立效率。從央行中分離另立監(jiān)管機構(gòu)會產(chǎn)生較多耗

7、費，新立機構(gòu)與央行間存在摩擦成本，在轉(zhuǎn)型初始的特定時期，這些問題會倍增社會的不穩(wěn)定性，因此，轉(zhuǎn)軌國家往往選擇央行監(jiān)管金融業(yè)。（二）轉(zhuǎn)型國家金融監(jiān)管組織構(gòu)塑之績效評價總體而論，許多國家在轉(zhuǎn)型初期采用央行參管或總管的金融監(jiān)管組織模式是有效的，如中東歐轉(zhuǎn)型國家在轉(zhuǎn)軌初期都遭遇了惡性通貨膨脹危機，愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞、捷克、斯洛伐克等國央行對貨幣政策有效性的尋找及與金融監(jiān)管的配合性，使得這些國家逐漸擺脫危機，轉(zhuǎn)軌順利。亞洲的轉(zhuǎn)

8、型代表國中國在20世紀的宏觀調(diào)控政策重心是貨幣政策，而轉(zhuǎn)型中貨幣政策與金融監(jiān)管存在不可忽視的共生關(guān)系：貨幣政策工具正是金融監(jiān)管中的重要制度，金融監(jiān)管收集到的信息量很大且具有多面性，裨益于貨幣政策的制定，貨幣政策準確有效地實施促進金融監(jiān)管能力，得當?shù)慕鹑诒O(jiān)管也為貨幣政策的貫徹塑造良性環(huán)境。因此，中國央行在特定經(jīng)濟時期承擔金融業(yè)監(jiān)管具有比較性優(yōu)勢，實施效果也良好。三、轉(zhuǎn)型國家金融監(jiān)管組織構(gòu)塑問題之辨證審思（一）貨幣政策活動與金融監(jiān)管的差異性

9、應(yīng)該說，央行在轉(zhuǎn)型的特定時期承全球化背景下經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型國家金融監(jiān)管組織之構(gòu)塑□金勵總第329期■西南金融31擔金融業(yè)監(jiān)管比其他監(jiān)管形式更有比較性優(yōu)勢，但我們也應(yīng)正視兩者的差異：貨幣當局的工作是基于對宏觀經(jīng)濟形勢的判斷而作出的政策性操作，而金融監(jiān)管組織的活動是依循法律針對金融業(yè)現(xiàn)實進行的技術(shù)性監(jiān)管；貨幣當局的宏觀調(diào)控著重于對調(diào)控對象施予利益引導(dǎo)，而金融監(jiān)管則強調(diào)制度性安排的強制執(zhí)行；貨幣當局的宏觀間接調(diào)控性手段運用較多，而金融監(jiān)管組織則長

10、于使用直接強力約束方式。“一體雙職”可能會混淆各自目標及手段上的區(qū)別，使兩種活動的專業(yè)化程度降低。中國1998年以后宏觀調(diào)控更多依靠財政政策，金融監(jiān)管與貨幣政策集于一體的緊密依賴性減弱，在中央銀行的位置上，這兩個任務(wù)相互盤繞在一起產(chǎn)生的弊端凸顯出來，所以，用銀監(jiān)會承擔銀行業(yè)監(jiān)管來還原央行貨幣當局的角色。（二）最后貸款人職能與銀行監(jiān)管的關(guān)聯(lián)性在持質(zhì)疑態(tài)度的學說中，央行的角色沖突常以這樣的方式被放大：央行作為金融業(yè)監(jiān)管者對銀行業(yè)經(jīng)營者的傾向

11、性照顧會有害于經(jīng)濟的平穩(wěn)，如當央行對困難銀行進行救助時，會增加經(jīng)濟中的資本流動，而導(dǎo)致貨幣貶值、物價上漲，影響公眾利益。但選用央行參管銀行業(yè)的轉(zhuǎn)軌國家認為這只是一種極端的憂慮，通常央行身兼二任時貨幣政策的松緊與監(jiān)管尺度的寬嚴保持一致，但會遭遇另一個麻煩：即當監(jiān)管當局請求貨幣當局履行最后貸款人職能救助時，信息的缺損會導(dǎo)致央行判斷力減弱，行動的責任感也下降。（三）監(jiān)管組織模式與金融發(fā)展的階段性央行總管金融業(yè)的模式通常會被銀、證、保分權(quán)型平行

12、監(jiān)管組織代替，這樣能解決如下問題：一是目標定位。銀行監(jiān)管偏重于體系安全，而保險與證券業(yè)更關(guān)注消費者利益，央行總管時多重目標并重，會導(dǎo)致監(jiān)管不清晰，也產(chǎn)生主次目標易位之成本。二是控制手段。金融營業(yè)類別的特質(zhì)不同，風險控制技術(shù)也有差異。三是民間約束。分業(yè)管制深度的不同，會讓公眾敏感認知并自覺形成對弱管控領(lǐng)域或監(jiān)管遺漏領(lǐng)域的民間監(jiān)管。四是權(quán)力膨脹。平權(quán)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管權(quán)的分立與制約能避免央行監(jiān)管走上壟斷失控的歧途。但在分權(quán)型平行監(jiān)管組織的監(jiān)管機構(gòu)

13、選任問題上，中央銀行是否繼續(xù)承擔部分監(jiān)管職能是轉(zhuǎn)軌國家必須慎重考慮的問題。監(jiān)管組織模式選擇與金融發(fā)展的階段緊密聯(lián)系，轉(zhuǎn)軌邁入成熟期的個別國家已經(jīng)跨進到整合統(tǒng)一監(jiān)管的階段：波蘭不斷提升的經(jīng)濟自由度需要克服分業(yè)監(jiān)管信息的隔離性，消除監(jiān)管死角，所以統(tǒng)一歸并了金融監(jiān)管組織。愛沙尼亞的私有化卓有成效，全球競爭力居世界前位，拉脫維亞也成功建立起市場經(jīng)濟，這兩國經(jīng)濟規(guī)模小，金融監(jiān)管職能歸于單一機構(gòu)既可以縮減運作成本，達到監(jiān)管規(guī)模效應(yīng)，又利于改善監(jiān)管標

14、準。但統(tǒng)觀目前絕大多數(shù)轉(zhuǎn)型國家，金融市場并不成熟，金融服務(wù)品種數(shù)量較少，金融資源的流轉(zhuǎn)不發(fā)達，經(jīng)營綜合化程度不高，因此，尚未考慮專職統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的采用問題。四、全球化背景下中國現(xiàn)行金融監(jiān)管組織構(gòu)塑之完善探索（一）中國現(xiàn)行金融監(jiān)管組織的發(fā)展與不足中國正在加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的步伐，金融體制也處于全面深入的改革期，目前銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會是中國金融監(jiān)管的三個專職機構(gòu)。在中國進行分業(yè)經(jīng)營的前期，銀行、保險、證券業(yè)嚴格區(qū)分為三部分，金融市場發(fā)育程度低

15、，各業(yè)風險單純而有限度，按照金融機構(gòu)的類別進行監(jiān)管，能保證監(jiān)管的針對性與效率性。但是，隨著金融全球混業(yè)趨勢的影響，中國金融主體的跨業(yè)嘗試已以不另設(shè)法人機構(gòu)的金融工具創(chuàng)新及控股不同業(yè)務(wù)類型的獨立法人機構(gòu)這兩種主要的方式展開。越來越多的金融衍生產(chǎn)品出現(xiàn)在市場上，各業(yè)的共生性亦愈來愈強，金融風險不再局限于單一某業(yè)，風險的發(fā)生頻率及傳導(dǎo)擴散也異?？焖佟Ｒ虼?，金融監(jiān)管組織要力圖解決跨業(yè)的系統(tǒng)安全問題，被分業(yè)監(jiān)管法律制造出來的監(jiān)管距離必須縮小，否則

16、會出現(xiàn)監(jiān)管空白，風險得不到及時抑制，或者出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)，致使監(jiān)管成本過高。（二）對相關(guān)完善方案的衡估與擇選第一種模式是成立統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，但該種設(shè)計涉及金融基本法對金融經(jīng)營體制的全局性關(guān)照，也影響到對剛安排好的分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管制度的重大修正，加之我國混業(yè)經(jīng)營處于摸索的初始期，分業(yè)監(jiān)管組織的監(jiān)管水平不高，與其他監(jiān)管職能聯(lián)系部門的關(guān)系有待進一步理順，在業(yè)務(wù)整合有限與監(jiān)管經(jīng)驗不足的背景下倉促地進行監(jiān)管機構(gòu)全盤重組，會引發(fā)監(jiān)管能力不濟而遭致市場的監(jiān)管排

17、擠與抵觸。第二種模式是授權(quán)央行混業(yè)監(jiān)管，可有兩種方式：一是央行負責對混業(yè)產(chǎn)品與金融控股公司實施功能監(jiān)管；二是由央行充任牽頭人促進信息共享與溝通，具體的功能監(jiān)管由三會分別負責。該方案不用重新調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，可減少重組成本。但現(xiàn)在央行已將銀行業(yè)監(jiān)管職責轉(zhuǎn)出給銀監(jiān)會，與貨幣政策相關(guān)的信息獲取法律有明確安排，所以，此模式可能干擾貨幣政策的獨立性視角，也不能顧及現(xiàn)行的組織體制分工。將監(jiān)管協(xié)調(diào)會議改革為具有決策效力的組織制度安排是目前最為主流的意見，

18、建議者分為兩派：一派建議設(shè)置臨時性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，如在混業(yè)拓展突出的領(lǐng)域成立監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室或工作領(lǐng)導(dǎo)小組；另一派則支持成立具備直接管轄權(quán)和行政決策效力的常設(shè)機構(gòu)，其中雙層說建議國務(wù)院建立金融穩(wěn)定委員會，在部委層次成立由中國人民銀行牽頭的金融協(xié)調(diào)委員會；而單層說主張成立一個高于部級半格的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)。設(shè)置臨時性協(xié)調(diào)機構(gòu)的安排不具穩(wěn)定性，且地位級別低于三會，工作效果不好。雙層常設(shè)機構(gòu)的參與主體較多，組織建設(shè)慢，需要厘清的關(guān)系較復(fù)雜。相較之下