中國征地制度變遷-驅(qū)動因素與制度供給.pdf

1、我國自建國之初就建立了征地制度,從建國到現(xiàn)在,經(jīng)歷了三次重大變遷,每次變遷都有著特定的原因。土地被征收是農(nóng)民為城市化、工業(yè)化作出的直接貢獻(xiàn),他們應(yīng)當(dāng)分享城市化、工業(yè)化成果。在計劃經(jīng)濟(jì)時代,被征地農(nóng)民除了享受經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償,還可以獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會,城鄉(xiāng)差距可以在一夜之間消除,農(nóng)民也就變成了市民,所以農(nóng)民是歡迎征地的,還盼望著被征地。但是,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善,勞動力市場逐步建立,征地制度也作出了調(diào)整,從法律層面對被征地農(nóng)民實(shí)行一次性

2、貨幣安置,不再進(jìn)行就業(yè)安置。在貨幣補(bǔ)償結(jié)束后,被征地農(nóng)民徹底與土地脫離了關(guān)系,在土地方面無法再享受到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,由此引發(fā)了農(nóng)民的不滿,也為社會穩(wěn)定留下了隱患。2008年中國國土資源公報表明,截止2007年10月底,全國耕地18.2574億畝。根據(jù)2008年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報,截止2007年底,全國鄉(xiāng)村人口數(shù)為72135萬人。據(jù)此,鄉(xiāng)村人均耕地僅為2.53畝。經(jīng)估算,到2020年至少有1600萬左右的被征地農(nóng)民需陸續(xù)安置。

3、因此,如何改革征地制度,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益,已成為事關(guān)我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大課題。那么,國家為何選擇征地制度?既然征地制度存在這么多問題,國家為何在改革步伐上扭扭捏捏?征地制度改革受哪些因素的影響,這些因素是如何影響征地制度變遷的?農(nóng)民為何不進(jìn)行抗?fàn)?用地單位對這項制度是什么態(tài)度?征地中中央政府與地方政府的關(guān)系是什么?征地制度的實(shí)質(zhì)是什么?征地制度本身存在什么缺陷?征地后,農(nóng)地實(shí)現(xiàn)了發(fā)展權(quán),產(chǎn)生土地增值收益,農(nóng)村集體是否應(yīng)當(dāng)參與土地

4、增值收益的分配?如果應(yīng)當(dāng),理論依據(jù)是什么?又該如何參與分配?征地制度應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用這一分配理論?現(xiàn)行土地制度應(yīng)該如何保障這一分配?這正是本研究要回答的問題。
　　 本研究的第一章介紹了研究的背景、目的意義、分析框架、研究內(nèi)容、研究方法和技術(shù)路線,同時還界定了研究中所要用的制度安排、制度環(huán)境、制度背景和非正式制度等概念,為構(gòu)建分析框架提供了基礎(chǔ)。最后對研究可能的創(chuàng)新點(diǎn)和不足進(jìn)行了預(yù)測。
　　 為了找準(zhǔn)研究的方向和工具,力爭使

5、研究富有創(chuàng)新意義,第二章對相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行了簡要回顧,從研究的框架出發(fā),將歷史文獻(xiàn)分為缺陷分析、外因分析和農(nóng)地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)研究,發(fā)現(xiàn)綜合運(yùn)用國家理論、產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論全面研究征地制度變遷的文獻(xiàn)較少,多踞于一角看問題,有不少結(jié)論與客觀事實(shí)相左,被應(yīng)用的可能性較小。第三章對本研究將運(yùn)用的國家理論、產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論進(jìn)行了闡述,并簡要指出如何在研究中運(yùn)用這些理論。
　　 第四章回顧了新中國成立以來的征地制度變遷史,通過對歷史征

6、地制度文獻(xiàn)進(jìn)行全面檢索、挖掘,按制度框架變化情況將征地制度史分為四個階段,第一階段是1950年-1957年,這一階段是征地制度初始安排,第二階段是1958年-1982年,征地制度第一次變遷,第三階段是1982年-1997年,是征地制度第二次變遷,第四階段是1998年至今,是征地制度第三次變遷.同時,對當(dāng)前征地制度存在的內(nèi)在缺陷進(jìn)行了全面分析,認(rèn)為我國征地補(bǔ)償原則與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng),征地補(bǔ)償不全面,侵害了農(nóng)民的土地價值,而征地程序則壓

7、抑了農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利,被征地農(nóng)民無法城市化。這些都是今后征地制度變遷的內(nèi)因。
　　 第五章創(chuàng)新性地運(yùn)用國家理論、產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論研究了制度環(huán)境、制度背景、非正式制度變遷對征地制度變遷的影響。認(rèn)為制度環(huán)境與征地制度存在著補(bǔ)充與競爭的關(guān)系:其中集體土地所有權(quán)制度是征地制度的基石,正是由于農(nóng)民取得土地所有權(quán)的成本低下,給征地制度實(shí)施提供了良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；國有土地有償使用制度是國家設(shè)定征地制度獲取最大收益的平臺,因而對征

8、地制度存在著激勵作用；盡管國家對農(nóng)民房屋拆遷制度未作出詳細(xì)規(guī)定,但事實(shí)上的補(bǔ)償是參照市場價格來進(jìn)行的,所以,通過它,讓農(nóng)民部分分享了城市化成果—原非完全商品的房屋轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆唐?資產(chǎn)大大增值,緩解了征地制度的壓力；計劃經(jīng)濟(jì)時代,征地安置方式包括安排就業(yè),而農(nóng)民一旦就業(yè),就完全城市化,充分享受到城市化的成果,所以勞動就業(yè)制度曾經(jīng)為征地制度提供了較好的保障,也讓被征地一度成為農(nóng)民的渴望；在1988年修改土地管理法時,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度曾被

9、置于與國有土地有償使用制度同等地位,也是土地增值收益分配的一條路徑,但在實(shí)施過程中,由于國家的選擇,這一制度存在著嚴(yán)重的供給不足,缺少細(xì)則,實(shí)質(zhì)上,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度由于在土地增值收益分配的重心傾向農(nóng)村集體和農(nóng)民,而征地制度和國有土地有償使用制度一起,土地增值收益分配重心傾向國家和城市,因此,與征地制度存在著競爭關(guān)系。文章指出了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等制度背景對征地制度發(fā)揮著激勵和約束的雙重作用,還研究了信仰、價值觀、認(rèn)知和意愿等非正式制度

10、對征地制度的影響,分析了中央政府、地方政府、用地單位、農(nóng)村集體和農(nóng)民等制度相關(guān)人在征地中的行為對征地制度的影響,分析了地方政府在征地時存在著外部性和農(nóng)民無力抗?fàn)幷鞯氐痊F(xiàn)象。最后指出,當(dāng)前征地制度的本質(zhì)是國家積累資金的工具,并且變遷的動力不足。
　　 第六章創(chuàng)新性地研究了影響征地制度今后變遷的驅(qū)動因素,并逐個分析了與征地制度變遷的關(guān)系,認(rèn)為主要驅(qū)動因素有集體土地產(chǎn)權(quán)制度、土地有償使用制度、就業(yè)和社會保障制度、財稅制度、征地制度本身

11、等,這些制度,結(jié)合在一起,構(gòu)成了征地制度的非均衡狀態(tài),不同的利益主體都有從現(xiàn)行制度中獲得凈收益的可能。盡管征地制度處于非均衡狀態(tài),但由于各利益主體對于每項制度都有著自身的費(fèi)用-支出,而且各利益主體的談判力量也不同,通過博弈,最終將只有少量新制度會產(chǎn)生。在對這5項制度的制度需求內(nèi)容、需求主體和需求原因進(jìn)行分析之后,本研究認(rèn)為征地制度變遷的制度供給與需求的均衡點(diǎn)是創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán),通過設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán),其余的事項如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、安置程序都

12、會得到有效完善。
　　 第七章也是本研究的創(chuàng)新點(diǎn)之一,在理論上較好的探討了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè),在總結(jié)借鑒國外農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)置的理論和實(shí)踐經(jīng)驗基礎(chǔ)之上,對我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行了界定,建議創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)Ⅰ,即農(nóng)地農(nóng)用最佳利用的權(quán)利,創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)Ⅱ,即農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的權(quán)利,并指出農(nóng)地發(fā)展權(quán)Ⅱ的實(shí)現(xiàn)將導(dǎo)致農(nóng)地發(fā)展權(quán)Ⅰ的喪失,因而應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)地發(fā)展權(quán)Ⅰ,為農(nóng)民參與分享農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值收益提供了理論依據(jù),然后再對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的來源、