中國司法改革年度報告

1、第28卷第3期2010年5月政法論壇TribuneofPoliticalScienceLawVol.28No.3May.2010作者簡介:徐昕西南政法大學(xué)司法研究中心主任教授盧榮榮西南政法大學(xué)司法研究中心博士生。3本報告系西南政法大學(xué)校級重大項目“中國司法建設(shè)研究”的成果由西南政法大學(xué)司法研究中心和正義網(wǎng)發(fā)起徐昕、盧榮榮執(zhí)筆。課題組顧問陳瑞華、季衛(wèi)東、龍宗智、湯維建、張衛(wèi)平教授及正義網(wǎng)絡(luò)傳媒執(zhí)行總裁趙志剛等提出了寶貴建議司法研究中心劉昌

2、強(qiáng)等提供了大力協(xié)助最高人民法院司改辦蔣惠嶺副主任、最高人民檢察院檢察理論研究所向澤選副所長、司改辦高景峰處長、中國青少年犯罪研究會副秘書長劉桂明以及朱景文、湯維建、劉作翔、易延友、宋朝武、許章潤教授等在《中國司法改革年度報告(2009)》發(fā)布暨司法改革學(xué)術(shù)研討會上的發(fā)言財政部行政政法司司長李林池、孫長永教授等在財政部與西南政法大學(xué)政法經(jīng)費保障體制改革座談會上的發(fā)言富有啟發(fā)特此致謝。中國司法改革年度報告(2009)3徐昕盧榮榮摘要:200

3、9年啟動了新一輪司法改革并在諸多方面有所進(jìn)展?；趯?009年司法改革措施的系統(tǒng)梳理報告力圖從綜合性改革、法院改革、檢察改革、司法行政改革等方面對年度司法改革進(jìn)行客觀中立的總結(jié)、評判和反思。盡管司法改革依然任重道遠(yuǎn)但邁向現(xiàn)代司法制度的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。關(guān)鍵詞:司法改革年度報告2009引言2009年中國司法改革承上啟下的一年。改革開放以來中國經(jīng)過三十余年的司法建設(shè)特別是二十年的司法改革形成了較健全的司法制度樹立了更科學(xué)的司法理念取得了較好的司

4、法效果。但由于司法的重要性和相對保守性、改革的復(fù)雜性和相對敏感性司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現(xiàn)相對平穩(wěn)和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視未來的道路仍漫長而艱難。近年來司法人民性的強(qiáng)調(diào)、調(diào)解政策的轉(zhuǎn)變、“三個至上”的提出等現(xiàn)象導(dǎo)致許多人對司法改革的前景擔(dān)憂甚至認(rèn)為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進(jìn)入休整期邁向司法現(xiàn)代化的大方向不可逆轉(zhuǎn)。實際上新一輪司法改革已悄然展開。2008年11月中共中央政治局從發(fā)展

5、社會主義民主政治、加快建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略高度原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》。這是60年來中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項也是繼2002年黨的十六大作出推進(jìn)司法體制改革的戰(zhàn)略決策、2004年確定司法改革以體制和工作機(jī)制改革為主、2007年十七大提出“深化司法體制改革”戰(zhàn)略任務(wù)之后首次作出深化改革的戰(zhàn)略部署。中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組隨即對司法改革進(jìn)行分工部署。最高人民法院和最高人

6、民檢察院迅速跟進(jìn)分別出臺《人民法院第三個五年司法改革綱要(20092013)》(下稱“三五綱要”)和《關(guān)于貫徹落實〈中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見〉的實施意見———關(guān)于深化檢察改革2009—2012年工作規(guī)劃》(下稱“2009—2012年檢察改革規(guī)劃”)對未來若干年的司法改革進(jìn)行整體規(guī)劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機(jī)制性障礙部分改革具有較強(qiáng)的政治性和政策性。與前些年相比2009年法院、檢察院等

7、機(jī)構(gòu)的改革姿態(tài)由積極張揚(yáng)轉(zhuǎn)為保守低調(diào)并在不同場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一輪司法改革重在“機(jī)制改革”但現(xiàn)有部分改革措施如優(yōu)化司法職權(quán)配置、改革政法經(jīng)費保障機(jī)制等其實力度較大直接涉及司法體制的轉(zhuǎn)型。一、綜合性改革(一)新一輪司法改革的總體規(guī)劃第3期徐昕盧榮榮:中國司法改革年度報告(2009)題。最后加強(qiáng)政法經(jīng)費保障還需司法人事管理、設(shè)置跨區(qū)域司法機(jī)構(gòu)等改革措施配套才能從根本上消解司法地方化從而促進(jìn)司法公正、提升司法權(quán)威。(三)鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制“企業(yè)辦

8、司法”不符合法治原則鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制的呼聲由來已久。早在2004年中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組就提出改革鐵路、交通、民航等部門和企業(yè)管理公檢法的體制將其納入國家司法管理體系。但因各方利益牽制這一改革到2009年才進(jìn)入實質(zhì)性操作階段。7月鐵路公安民警公務(wù)員過渡工作會議召開9月鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員考試結(jié)束其身份由企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員。但機(jī)構(gòu)、財政分離等轉(zhuǎn)制工作尚處于籌備協(xié)調(diào)階段目前鐵路公安機(jī)關(guān)的人、財、權(quán)尚無實質(zhì)變化且須經(jīng)公安部和鐵道部共管的過

9、渡期。雖然最高人民法院副院長江必新表示鐵路法院管理體制改革取得階段性成果最高人民檢察院也要求加強(qiáng)省級檢察院對鐵路檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)做好改革過渡期的組織協(xié)調(diào)工作但至今仍未出臺鐵路法檢轉(zhuǎn)制的具體安排。鐵路公檢法是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物。建國初鑒于鐵路是國家大動脈、運(yùn)輸跨區(qū)域、社會治安不穩(wěn)定等因素我國模仿蘇聯(lián)建制設(shè)置了鐵路公檢法機(jī)關(guān)管轄鐵路沿線車、站、途中、鐵路工廠、企業(yè)、鐵路院校等發(fā)生的各類案件。長期以來鐵路公檢法由于人事財務(wù)受控于鐵路部門存在較嚴(yán)

10、重的部門保護(hù)主義和企業(yè)本位主義涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問題尤為突出。例如列車長黃建成將疑有精神病的民工曹大和捆綁致死只被判緩刑16位公民聯(lián)合上書全國人大要求對鐵路司法權(quán)進(jìn)行違憲審查集中反映了民眾長期以來對鐵路公檢法的質(zhì)疑。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制是理順?biāo)痉w制的重要改革有助于化解鐵路公檢法既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員造成的程序不公消除司法企業(yè)化的弊端促進(jìn)司法統(tǒng)一維護(hù)司法權(quán)威。這項改革面臨多重困難尤其是復(fù)雜的利益調(diào)整。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制不僅涉及鐵路部門

11、和鐵路公檢法還涉及地方與中央的利益調(diào)整。鐵路部門是否愿意果斷交出該項行使多年的權(quán)力、鐵路公檢法轉(zhuǎn)制后保持原有建制還是將人員分流到地方公檢法、經(jīng)費開支如何與政法經(jīng)費保障體制改革相銜接等問題亟需進(jìn)一步研究和解決。盡管大部分鐵路公檢法人員從企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員的積極性較高但部分地區(qū)轉(zhuǎn)制后收入降低的情況也可能影響改制的順利進(jìn)行。復(fù)雜的利益調(diào)整也是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、鐵路部門等轉(zhuǎn)制相關(guān)部門在披露改革方案及其進(jìn)展上“猶抱琵琶半遮面”

12、的根源。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制勢在必行但這是一個漸進(jìn)的過程須妥善協(xié)調(diào)各方利益逐步推進(jìn)。從鐵路公安人事轉(zhuǎn)制這個突破口出發(fā)期望鐵路法檢在2010年及時跟進(jìn)加快改革步伐增強(qiáng)改革透明度。此外同樣摻雜部門利益的林業(yè)法院、農(nóng)墾法院等也應(yīng)一律納入國家司法體系實現(xiàn)全面的司法“去企業(yè)化”。(四)完善政法干警招錄培養(yǎng)體制2009年政法隊伍建設(shè)重基層、重中西部如全國政法系統(tǒng)啟動新中國成立以來基層公檢法司“一把手”的首次輪訓(xùn)國家司法考試?yán)^續(xù)適當(dāng)放寬西部地區(qū)考試報名條件

13、與合格分?jǐn)?shù)線新疆、西藏等地試點單獨組織在職法律職業(yè)人員國家司法統(tǒng)一考試。政法干警招錄培養(yǎng)體制改革也旨在化解中西部和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政法人才的斷層問題。2009年是改革試點的第二年6月《2009年政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點工作實施方案》出臺試點范圍從14個中西部省區(qū)市擴(kuò)展至除北京、天津和上海外的28個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)招錄人數(shù)從上年5160人增至23068人重點從部隊退役士兵和普通高校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才畢業(yè)合格者將嚴(yán)格依據(jù)定向

14、崗位和培養(yǎng)協(xié)議到基層政法機(jī)關(guān)工作。這項改革通過政法干警的招錄培養(yǎng)和定向輸出力圖提升政法隊伍素質(zhì)促進(jìn)司法職業(yè)化。多年來中國法學(xué)教育與司法官的職業(yè)養(yǎng)成機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷這項“帶編入學(xué)、學(xué)成入職”同時解決工作和學(xué)歷問題的改革成為突破這種雙重困境的有益嘗試有利于部分化解當(dāng)前法學(xué)教育與社會需求脫節(jié)的問題。從退役士兵和大專院校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才還有利于緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)與退伍軍人安置兩大難題。但這項強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)、培訓(xùn)期短、工具性強(qiáng)、不要求專業(yè)背景的