吳丕論文從反監(jiān)督的角度看公共預(yù)算監(jiān)督

1、從反監(jiān)督的角度看公共預(yù)算監(jiān)督從反監(jiān)督的角度看公共預(yù)算監(jiān)督吳丕（北京大學(xué)）摘要：本文從政治監(jiān)督學(xué)有關(guān)反監(jiān)督的理論來(lái)探討當(dāng)前我國(guó)公共預(yù)算監(jiān)督存在的問(wèn)題并提出解決問(wèn)題的出路。反監(jiān)督的基本理論認(rèn)為：權(quán)力具有頑固的反監(jiān)督特征；反監(jiān)督的作法有控制信息、操縱監(jiān)督、收買(mǎi)或打擊監(jiān)督者等；反監(jiān)督的心理基礎(chǔ)是“經(jīng)濟(jì)人”追求“個(gè)人利益最大化”，其目的是維護(hù)權(quán)力的專(zhuān)斷并以權(quán)謀私。我國(guó)的公共預(yù)算雖然已經(jīng)向社會(huì)公開(kāi)，但中國(guó)政府在公共預(yù)算方面的“反監(jiān)督”仍然是相當(dāng)強(qiáng)有

2、力的。解決中國(guó)公共預(yù)算監(jiān)督的辦法包括技術(shù)層面、制度層面，但根本的解決之道則是政治民主的實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵詞：公共預(yù)算；政治監(jiān)督學(xué)；反監(jiān)督；政治民主中國(guó)公共預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題經(jīng)過(guò)學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期的討論，經(jīng)過(guò)眾多學(xué)者專(zhuān)家與實(shí)際工作者的一致努力，到今年可以說(shuō)是有了實(shí)質(zhì)性的突破，有了較大進(jìn)展，這個(gè)突破與進(jìn)展的標(biāo)志就是政府公共預(yù)算的全面公開(kāi)。我們也看到，現(xiàn)實(shí)距離公共預(yù)算有效監(jiān)督還有很長(zhǎng)的路要走，還有很多問(wèn)題要進(jìn)一步去研究解決。在這篇文章中，我打算從政治監(jiān)督學(xué)的一個(gè)理

3、論入手，即，把反監(jiān)督研究作為一個(gè)角度，對(duì)公共預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題做一些分析，希望通過(guò)分析能夠?qū)?lái)進(jìn)一步的研究提出一些有益的建議或一些看法。下面將分兩個(gè)部分，第一部分將盡力闡明反監(jiān)督的內(nèi)容與特征；第二部分將從反監(jiān)督這一角度對(duì)公共預(yù)算監(jiān)督在今后的研究重點(diǎn)進(jìn)行分析。一、對(duì)于反監(jiān)督的基本理論思考一、對(duì)于反監(jiān)督的基本理論思考（一）權(quán)力具有頑固的反監(jiān)督特征北京大學(xué)的陳哲夫教授在《監(jiān)察與監(jiān)督》一書(shū)中寫(xiě)道：“權(quán)力具有頑固的反監(jiān)督特征?！薄皺?quán)力是一種物質(zhì)力量，

4、又是一種利益，它對(duì)權(quán)力者的強(qiáng)大的吸引力，加上它的占有、擴(kuò)張、排他、反法等自然屬性，因而也就具有頑固的反監(jiān)督特征。當(dāng)有權(quán)力的人自信他還有權(quán)力、并且相信這種權(quán)力在一定范圍內(nèi)所向無(wú)敵時(shí)，是不肯輕易接受監(jiān)察監(jiān)督的?！薄坝捎跈?quán)力具有上述頑固的反監(jiān)督的特征，任何權(quán)力受到的監(jiān)督都是兩種力量互相匹敵或力不相敵的結(jié)果。”1“反監(jiān)督”，是政治監(jiān)督過(guò)程中的一種必然現(xiàn)象，也是研究政治監(jiān)督的一個(gè)1陳哲夫主編：《監(jiān)察與監(jiān)督》，北京：北京大學(xué)出版社，1994。第51

5、、52頁(yè)。操縱控制監(jiān)督操縱控制監(jiān)督：在我們國(guó)家，監(jiān)督之所以困難，有一個(gè)原因就是存在著無(wú)數(shù)的“一把手”。我們經(jīng)常說(shuō)的“一把手”，其實(shí)質(zhì)就是在每一地方、每一單位樹(shù)立一個(gè)至高無(wú)上的“皇帝”。這個(gè)“皇帝”的地位本身就構(gòu)成反監(jiān)督的基礎(chǔ)，很少有人敢于監(jiān)督他。由他領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)去監(jiān)督其他干部，這樣監(jiān)督就會(huì)受他的控制，這就是反監(jiān)督中的控制監(jiān)督，這樣的監(jiān)督會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。最?lèi)毫拥淖鞣ň褪前驯O(jiān)督當(dāng)作政治斗爭(zhēng)或官場(chǎng)傾軋的工具。在種情況下，監(jiān)督者必然處于下風(fēng)，處

6、于弱勢(shì)。這怎么可能進(jìn)行監(jiān)督呢？所以，監(jiān)督的一個(gè)原則就是平等，也就是前面引用陳哲夫教授的話，要使監(jiān)督與被監(jiān)督“兩種力量互相匹敵或力不相敵”。說(shuō)到底，就是不能有“一把手”存在。從這個(gè)意義上說(shuō)，研究“如何對(duì)‘一把手’進(jìn)行監(jiān)督”這個(gè)命題本身就是沒(méi)有意義的。因?yàn)樗菍?duì)一個(gè)不可能解決的問(wèn)題去研究如何解決它。操縱控制監(jiān)督不僅表現(xiàn)在“一把手”這個(gè)問(wèn)題上，還表現(xiàn)在其他許多方面。比如被監(jiān)督一方對(duì)新聞媒體的控制，對(duì)言論出版的控制等等，都是操縱或控制監(jiān)督的手段

7、。在這些方面，被監(jiān)督一方還會(huì)通過(guò)所謂正常渠道制定有關(guān)法律或紀(jì)律，使其控制媒體或其他監(jiān)督主體的作法“合法化”。有些被監(jiān)督者會(huì)向上求援，其上司會(huì)向監(jiān)督者施壓，或者對(duì)監(jiān)督受而不理?；蛘咄ㄟ^(guò)其他方式保護(hù)被監(jiān)督者，這些年頻遭議論的“異地作（升）官”、“罷官?gòu)?fù)出”等現(xiàn)象就是反監(jiān)督的產(chǎn)物。這在非民主的環(huán)境中最容易出現(xiàn)。削弱或架空、虛化監(jiān)督削弱或架空、虛化監(jiān)督：其表現(xiàn)經(jīng)常是接受監(jiān)督，但實(shí)際上不作處理。這也是一種反監(jiān)督的常用手段。我們一些單位的信訪部門(mén)就

8、是這樣。當(dāng)然這也不一定是信訪部門(mén)本身的事情，是有處理權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此不聞不問(wèn)，使信訪部門(mén)成為擺設(shè)。有些地方的人大也常常會(huì)失去對(duì)一府兩院的監(jiān)督作用。或者說(shuō)它們的監(jiān)督作用被削弱被架空了。人大代表對(duì)政府公共預(yù)算的監(jiān)督，長(zhǎng)期以來(lái)就是被弱化的，表面化的，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督作用。在這方面，政府絕對(duì)占主導(dǎo)地位，地位上的不平等，造成人大監(jiān)督功能被嚴(yán)重削弱和虛化。對(duì)監(jiān)督進(jìn)行打壓甚至迫害對(duì)監(jiān)督進(jìn)行打壓甚至迫害：這是最常見(jiàn)的也是最受議論的作法。史書(shū)上講到的周厲王使人

9、“監(jiān)謗”，弄到“路人以目”的地步，就是利用特務(wù)手段對(duì)付議論君主的臣民，對(duì)他們予以抓捕、監(jiān)押甚至殺害。最后周厲王被國(guó)王推翻了。當(dāng)時(shí)的大臣邵公提出的：“防民之口，甚于防川。川壅而潰，傷人必多，民亦如之。是故為川者決之使導(dǎo)，為民者宣之使言?！?確實(shí)是千古名言。東漢末年桓帝、靈帝時(shí)，士大夫、貴族等對(duì)宦官亂政的現(xiàn)象不滿，與宦官發(fā)生黨爭(zhēng)。這些人針對(duì)政治腐敗進(jìn)行議論，竟然遭到兩次“黨錮之禍”，成百上千人受到打擊迫害。這些，都成為中國(guó)的歷史教訓(xùn)，值得后