[教育]張緊跟區(qū)域公共治理跨地區(qū)的流域治理

1、,張緊跟政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,跨地區(qū)的流域治理,,,跨地區(qū)流域事故頻發(fā),2011年2月份，發(fā)生在廣西龍江河的鎘污染跨流域事件；2011年3月，山東省莘縣環(huán)保局例行監(jiān)測(cè)時(shí)發(fā)現(xiàn)，徒駭河入山東境內(nèi)的畢屯斷面水質(zhì)持續(xù)惡化。倘若沒(méi)有這個(gè)例行監(jiān)測(cè)，只怕下游民眾要遭殃；2010年8月，白洋淀2000畝水域內(nèi)的魚(yú)幾乎全部死光，20多名養(yǎng)殖戶損失共達(dá)上千萬(wàn)元，則與上游企業(yè)偷排污水有關(guān)。2013年1月份，發(fā)生山西長(zhǎng)治苯胺泄露事故，引發(fā)了河北邯鄲市市區(qū)大

2、面積停水。,跨地區(qū)流域事故頻發(fā),華南最長(zhǎng)河西江的最大支流之一賀江，2013年7月6日被測(cè)出一處水質(zhì)鉈鎘超標(biāo)，其中鉈超標(biāo)最高達(dá)2.14倍，鎘超標(biāo)最高達(dá)1.9倍。據(jù)了解，西江是肇慶、珠海、佛山、澳門(mén)的主要淡水來(lái)源。目前廣東肇慶市已向西江沿線發(fā)出緊急通知：停止用水，不要吃魚(yú)！廣西啟動(dòng)Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，賀州市已先行關(guān)停污染水域上游全部采選礦企業(yè)。,跨地區(qū)流域事故頻發(fā),實(shí)際上，我國(guó)陷于跨地區(qū)污染困境的河流何止少數(shù)，放眼望去，長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江和

3、淮河等多數(shù)河流，大都存在跨省、跨地區(qū)、跨流域的轉(zhuǎn)嫁污染問(wèn)題。雖然在這些流域內(nèi)，國(guó)家及各地方政府不僅發(fā)紅頭文件，制定很多制度政策，而且投入巨額財(cái)政資金，但是從治理效果來(lái)看，并不十分理想。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,1.部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題未根本解決，運(yùn)轉(zhuǎn)有效的統(tǒng)一綜合治理機(jī)制尚未形成流域水污染防治是個(gè)典型的涉及多個(gè)部門(mén)的事情，在現(xiàn)有的流域水污染管理體制框架中，有環(huán)保、水利、建設(shè)等數(shù)個(gè)部門(mén)參與，以環(huán)保部門(mén)為主。多部門(mén)協(xié)作本身并不是問(wèn)題的根源，目前的問(wèn)題是，

4、以環(huán)保為主的這個(gè)作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，部門(mén)沖突、特別是環(huán)保部門(mén)與水利部門(mén)在流域水污染防治領(lǐng)域缺乏協(xié)作，已成為流域水污染防治管理面臨的主要體制障礙之一,暴露出來(lái)的問(wèn)題,水利和環(huán)保的部門(mén)沖突在流域管理中有集中體現(xiàn)，涉及規(guī)劃、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、機(jī)構(gòu)、水量調(diào)配和污染物總量控制、跨界污染管理監(jiān)督、水污染糾紛調(diào)處等多個(gè)方面。在流域管理上，雙重管理體制矛盾突出，如七大流域管理機(jī)構(gòu)均設(shè)置了水資源保護(hù)局，名義上接受水利部和國(guó)家環(huán)?？偩值碾p重領(lǐng)導(dǎo)，但事實(shí)上是水利部

5、派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，這制約了流域機(jī)構(gòu)在水污染防治方面的作用。從部分流域的管理實(shí)踐來(lái)看，目前部門(mén)協(xié)調(diào)的難度，要高于地區(qū)協(xié)調(diào)的難度?；春邮畮啄曛挝蹖?shí)踐表明，環(huán)保和水利兩部門(mén)共同牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組有名無(wú)實(shí)，是“10年淮河治污”效果不佳的重要體制原因之一,暴露出來(lái)的問(wèn)題,中國(guó)的流域管理涉及多個(gè)中央部門(mén)和各級(jí)地方政府，在中央層面上相關(guān)的涉水管理職能被分解到不同的部門(mén)，各政府部門(mén)及其相關(guān)流域機(jī)構(gòu)之間在管轄領(lǐng)域、管理職責(zé)、信息共享等方面存在不同程度的交叉和重

6、疊。特別是在管理上水質(zhì)與水量管理相分離，缺少橫向協(xié)調(diào)與合作，在水質(zhì)管理上以水利、環(huán)保部門(mén)之間的交叉最嚴(yán)重，在城市水務(wù)方面以建設(shè)、水利部門(mén)之間的矛盾最突出，在水生生物保護(hù)上以林業(yè)、農(nóng)業(yè)和環(huán)保部門(mén)之間的重疊最明顯，在各地區(qū)之間水環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任不明確，相關(guān)部門(mén)派出的流域機(jī)構(gòu)在流域管理中的職責(zé)相對(duì)單一、協(xié)調(diào)能力有限。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,2.中央與地方在污染治理上的權(quán)責(zé)劃分和監(jiān)管機(jī)制尚不健全 在中央和地方水污染防治管理的關(guān)系上，我國(guó)實(shí)行分級(jí)管

7、理，即以行政區(qū)劃為單位，各區(qū)域的環(huán)保部門(mén)承擔(dān)主要的水污染防治職責(zé)，而上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)地方環(huán)保局只有指導(dǎo)權(quán)。由于地方環(huán)保部門(mén)是地方政府的職能部門(mén)，導(dǎo)致它容易成為地方利益的工具，不論是數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、污染控制、還是建設(shè)項(xiàng)目審批上都要被地方政府左右，而上級(jí)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督也無(wú)法逾越當(dāng)?shù)卣臋?quán)威，如被國(guó)家環(huán)?？偩重?zé)令關(guān)閉的企業(yè)卻為當(dāng)?shù)卣幼o(hù)。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,目前國(guó)家環(huán)?？偩謱?duì)地方環(huán)境管理的監(jiān)督尚無(wú)力打破地方保護(hù)主義。在現(xiàn)行的以GDP為核心的政績(jī)考核

8、指揮棒下，地方政府往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為優(yōu)先考慮，對(duì)國(guó)務(wù)院制定和頒布的環(huán)境政策難以落實(shí)到位。近兩年來(lái)，國(guó)家環(huán)保總局加大了對(duì)地方的監(jiān)管力度，相繼推出了“區(qū)域限批”和“流域限批”等強(qiáng)有力的行政懲罰手段。但從長(zhǎng)期來(lái)看，需要建立健全流域省界斷面水質(zhì)責(zé)任制和污染物總量控制排放責(zé)任制，使中央獎(jiǎng)懲地方的標(biāo)準(zhǔn)明確、公開(kāi)、公平，為地方的水污染治理工作提供穩(wěn)定的預(yù)期和長(zhǎng)期的激勵(lì),暴露出來(lái)的問(wèn)題,3.流域管理體制與區(qū)域管理體制的有機(jī)結(jié)合問(wèn)題 我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體

9、制是按照行政單元?jiǎng)澐值膮^(qū)域管理體制。流域管理有其自身的特點(diǎn)和規(guī)律，無(wú)論是水資源管理，還是水污染防治管理，都需要以流域?yàn)閱卧y(tǒng)籌規(guī)劃和治理。新《水法》規(guī)定，水資源管理實(shí)行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制。因此，我國(guó)目前的水污染防治管理體制仍是以行政區(qū)域管理為主的，流域水污染防治管理十分薄弱，在體制安排上存在較大缺陷。雖然《水污染防治法》也強(qiáng)調(diào)了水污染防治中流域管理的重要性，但實(shí)踐中水污染防治主要是“以地方行政區(qū)域管理為中心”的分

10、割管理。例如，主要污染物減排的約束性指標(biāo)是按省區(qū)分解的，并未分解到各流域。這種忽視流域的污染指標(biāo)分解方法科學(xué)性不足，無(wú)法有效地將水污染減排與流域環(huán)境質(zhì)量的改善建立聯(lián)系，容易形成各行政區(qū)污染責(zé)任不清，相互推諉責(zé)任，導(dǎo)致嚴(yán)重的越界水污染問(wèn)題,暴露出來(lái)的問(wèn)題,4.政策體系還不完善首先,流域水污染防治政策側(cè)重末端治理，從源頭預(yù)防的政策較少。排污收費(fèi)、總量控制、排污許可證制度等都是針對(duì)污染物的末端治理。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度雖然是針對(duì)

11、源頭預(yù)防的，但其對(duì)象目前基本只涉及具體的建設(shè)項(xiàng)目。國(guó)家的重大計(jì)劃、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策中，預(yù)防水污染尚未成為政策制定時(shí)的主要考慮因素。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,其次，行政手段多，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策少。我國(guó)環(huán)境管理主要還是依靠命令控制型政策和行政手段，從“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”到“區(qū)域限批”，再到“流域限批”，雖然也有效果，但單純依靠政府的行政手段來(lái)控制排污的做法，已不能解決當(dāng)前我國(guó)復(fù)雜的水污染問(wèn)題，尤其是跨行政區(qū)域的流域污染問(wèn)題。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,第三，有關(guān)政策手段之

12、間不夠協(xié)調(diào)。如水利部編制“水功能區(qū)劃”，國(guó)家環(huán)?？偩志幹啤八h(huán)境功能區(qū)劃”，對(duì)同一流域，水利部門(mén)制定水資源保護(hù)規(guī)劃，環(huán)保部門(mén)制定水污染防治規(guī)劃，漁業(yè)部門(mén)制定漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃，交通部門(mén)制定水運(yùn)規(guī)劃，這些規(guī)劃都與水污染防治相關(guān)，但有關(guān)規(guī)定卻往往不協(xié)調(diào)。環(huán)保和城建部門(mén)在排污費(fèi)和污水處理費(fèi)上也還存在不協(xié)調(diào)的地方。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,最后，注重工業(yè)領(lǐng)域的水污染治理，城市水污染防治和農(nóng)業(yè)水源污染治理領(lǐng)域的政策有待加強(qiáng)。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,5.適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體

13、制的流域治理地區(qū)協(xié)調(diào)與合作機(jī)制還很不健全 緣于長(zhǎng)期中央集權(quán)制的影響，政府間關(guān)系主要是自上而下的治理結(jié)構(gòu)，區(qū)域之間一直缺乏合作的傳統(tǒng)。只是近些年來(lái)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作才有了一定的發(fā)展，而跨區(qū)域的環(huán)境合作才剛剛開(kāi)始起步。目前的困境是，一方面中央政府還沒(méi)有為跨區(qū)域的合作（包括環(huán)境合作）提供一套切實(shí)可行的制度框架，地區(qū)之間的合作缺乏制度依據(jù)，也缺乏有效的議事程序和爭(zhēng)端解決辦法；另一方面，現(xiàn)有的合作關(guān)系并

14、不是建立在市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上的，導(dǎo)致流域內(nèi)的地區(qū)合作缺乏動(dòng)力機(jī)制，例如一些流域雖然建立了領(lǐng)導(dǎo)小組或者引入了聯(lián)席會(huì)議，但關(guān)系松散，尚不能相互激勵(lì)和約束?？绲貐^(qū)的流域污染防治共建共享平臺(tái)尚未建立，信息公開(kāi)和通報(bào)制度不健全，不能確保流域各地區(qū)及時(shí)獲得準(zhǔn)確、必要的水量和水質(zhì)信息。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,補(bǔ)償機(jī)制是市場(chǎng)條件下實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)合作的重要制度安排，目前我國(guó)在跨行政區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制方面還十分薄弱。此外，流域水污染管理缺失的機(jī)制還有預(yù)警和應(yīng)急管理制度，污染

15、損害保險(xiǎn)制度，下游地區(qū)要求上游地區(qū)采取措施的制度等。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,6.對(duì)污染排放的監(jiān)管體制效力不高、執(zhí)行不到位的問(wèn)題排污企業(yè)的監(jiān)管主體是地方政府。很多排污企業(yè)有法不依、超標(biāo)排放，“違法成本低，守法成本高”，這些現(xiàn)象有法制不健全的原因，但根子是地方政府執(zhí)法不力、監(jiān)管不力。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,國(guó)家法律對(duì)水污染管理責(zé)任的劃分，在《環(huán)境保護(hù)法》中有明確規(guī)定，如果各級(jí)地方政府都能?chē)?yán)格履行其法定的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)流域的水環(huán)境形勢(shì)不至于愈發(fā)嚴(yán)峻

16、?，F(xiàn)實(shí)中部分地方政府只顧眼前的經(jīng)濟(jì)利益，甚至與排污企業(yè)之間存在利益鉤連，從而對(duì)企業(yè)的污染監(jiān)管力度有限，對(duì)很多水污染違法事件往往是大事化小，小事化了。而地方環(huán)保部門(mén)在財(cái)政經(jīng)費(fèi)以及人事上對(duì)于地方政府都有很強(qiáng)的依附性，因此雖然有大量關(guān)于環(huán)境保護(hù)、企業(yè)排污、嚴(yán)格執(zhí)法方面的規(guī)定，環(huán)保目標(biāo)也只好讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。目前治污的大部分環(huán)節(jié)由行政主體來(lái)承擔(dān)，使得地方政府常常既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，也是導(dǎo)致監(jiān)管失效的重要原因。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,此外，地方政府

17、在促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的動(dòng)力往往不足，而發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是減緩水環(huán)境污染的根本途徑之一。如果環(huán)保目標(biāo)不能真正納入地方政府的績(jī)效考核范圍，問(wèn)責(zé)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，上述現(xiàn)象就很難從根本上改變。,暴露出來(lái)的問(wèn)題,8.利益相關(guān)方及公眾的參與不夠長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的流域管理缺少利益相關(guān)方參與，公眾參與更是薄弱。例如，一些地方政府和企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)效益，不惜上高耗水、高污染、高排放的項(xiàng)目，而作為弱勢(shì)群體的普通公眾，往往被排斥在決策過(guò)程之外，不僅利

18、益得不到保障，甚至連知情權(quán)都被剝奪，更談不上參與。,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,水資源的匱乏往往會(huì)導(dǎo)致流域上下游之間的矛盾沖突，而跨區(qū)、跨省的水污染事件的發(fā)生更加重了流域間的利益沖突。面對(duì)以上諸多挑戰(zhàn)，各級(jí)政府都在加大投入，開(kāi)展了各個(gè)層面的“生態(tài)補(bǔ)償”工作，以期突破流域管理體制的諸多弊端，從整體性入手舒緩流域上下游之間的矛盾，構(gòu)建公平正義的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而縮小流域區(qū)域間的發(fā)展差異，實(shí)現(xiàn)區(qū)際公平和環(huán)境正義。,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,流域生態(tài)補(bǔ)償是指由于流域

19、上下游之間基于水資源開(kāi)發(fā)給予一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫?，目前，江蘇、遼寧、河南、河北、湖南、福建、浙江、山西、山東、江西、海南、廣東等?。▍^(qū)）均出臺(tái)了流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的政策及地方性法規(guī)，并且取得了初步的成效。相關(guān)的流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)踐不在少數(shù)，特別是在河流較多的浙江、廣東、江蘇、福建等省份，已初步建立了補(bǔ)償模式多元的機(jī)制,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,省份立法實(shí)踐浙江省《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》（浙政發(fā)〔2005〕44號(hào)）《浙江

20、省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》（浙政辦發(fā)〔2008〕12號(hào)）山東省《山東省人民政府辦公廳關(guān)于在南水北調(diào)黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（魯政辦發(fā)〔2007〕46 號(hào)）海南省《海南省萬(wàn)泉河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（2009年海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第22號(hào)）福建省《福建省閩江、九龍江流域水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》（閩財(cái)建〔2007〕41號(hào)）陜西省《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦法》（2009

21、年陜西省人民政府令第139號(hào)）河南省《河南省沙潁河流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》（豫政辦〔2008〕36號(hào)）河北省《河北省人民政府辦公廳關(guān)于在子牙河水系主要河流實(shí)行跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核并試行扣繳生態(tài)補(bǔ)償金政策的通知》》（辦字〔2008〕20號(hào)）山西省《關(guān)于實(shí)行地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐ㄖ贰罚〞x政辦函〔2009〕177號(hào)）《關(guān)于優(yōu)化部分地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的通知》江西省《關(guān)于加強(qiáng)東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保

22、護(hù)和建設(shè)的決定》湖北省《湖北省流域環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》《湖北省江漢流域（干流）環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)方案》遼寧省《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》（遼政辦發(fā)〔2008〕71號(hào)）江蘇省《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）》（蘇政辦發(fā)〔2007〕149號(hào)）,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,從現(xiàn)有的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)目前的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐多存在于一省行政轄區(qū)內(nèi)，跨省間的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐寥寥。 主要是因?yàn)楝F(xiàn)有的流域生態(tài)補(bǔ)

23、償機(jī)制主要是政府主導(dǎo).,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,流域生態(tài)補(bǔ)償類型補(bǔ)償方式政府主導(dǎo)型流域補(bǔ)償模式補(bǔ)償方式:財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)的生態(tài)補(bǔ)償基金、政策補(bǔ)償?shù)忍攸c(diǎn):強(qiáng)制性優(yōu)點(diǎn):交易成本低缺點(diǎn):制度運(yùn)行成本高、環(huán)境資源定價(jià)低、權(quán)責(zé)利脫節(jié)、財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,市場(chǎng)主導(dǎo)型流域生態(tài)補(bǔ)償模式方式:水權(quán)交易、排污權(quán)交易等特點(diǎn):激勵(lì)性、直接性優(yōu)點(diǎn):制度運(yùn)行成本低；缺點(diǎn):交易成本高、補(bǔ)償難度大、短期行為嚴(yán)重,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,占絕對(duì)主導(dǎo)地位的政

24、府主導(dǎo)型流域生態(tài)補(bǔ)償 以政府補(bǔ)償為主，其補(bǔ)償主體多為國(guó)家或上一級(jí)政府，以區(qū)域、下級(jí)政府為補(bǔ)償對(duì)象。此種補(bǔ)償方式多為縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是一種自上而下的支配型的補(bǔ)償，行政色彩濃烈.在一省之內(nèi)，多表現(xiàn)為通過(guò)省政府到市、縣政府的自上而下的生態(tài)補(bǔ)償；或者由省政府統(tǒng)一調(diào)配進(jìn)行的區(qū)際間的生態(tài)補(bǔ)償。此種生態(tài)補(bǔ)償模式具有強(qiáng)制性，交易成本較低，看似高效而迅速，但存在著以下幾點(diǎn)問(wèn)題,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,(1)地方政府的自利性致使外部性問(wèn)題難有動(dòng)力解決雖然政

25、府有提供公共產(chǎn)品和進(jìn)行福利建設(shè)的責(zé)任和義務(wù)，也有解決外部性問(wèn)題和維護(hù)區(qū)際公平的義務(wù)，但在我國(guó)的行政區(qū)域制度下，地方政府的責(zé)任限定在了明確的地理邊界上，地方行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能十分突出，并且，在地方政府強(qiáng)烈追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，使得區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)行為也帶有明顯的行政色彩，所以地方保護(hù)主義盛行，對(duì)于轄區(qū)外的事宜更難于負(fù)起責(zé)任。因此，地方政府出于“自利性”和競(jìng)爭(zhēng)性，不會(huì)對(duì)全局負(fù)責(zé),生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,(2)立法缺失所導(dǎo)致的地方政府權(quán)責(zé)利間的脫

26、節(jié)在一省之內(nèi)，區(qū)域所產(chǎn)生的正外部性還可以通過(guò)省一級(jí)政府的強(qiáng)制力進(jìn)行內(nèi)部化?？绯鲆皇〉妮爡^(qū)，此問(wèn)題便像是沒(méi)娘的孩子難于人問(wèn)津了。我國(guó)法律針對(duì)地方政府在合作中應(yīng)享有的權(quán)利和責(zé)任分擔(dān)等問(wèn)題的規(guī)定幾乎是空白?！董h(huán)境保護(hù)法》中所規(guī)定的“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”更可以讓政府對(duì)轄區(qū)外環(huán)境問(wèn)題的責(zé)任承擔(dān)洗脫其應(yīng)有的責(zé)任。即使上游地區(qū)投入了大量人力、物力、財(cái)力進(jìn)行相關(guān)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，也與下游地區(qū)的地方政府無(wú)關(guān)

27、。同時(shí)，雖然如《水法》、《水土保持法》中有涉及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，也因其不可操作性而流于形式。,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,(3)補(bǔ)償模式的單一化致使補(bǔ)償資金難于落實(shí)    在由政府主導(dǎo)下的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，其補(bǔ)償資金的來(lái)源主要來(lái)自政府財(cái)政，或者是完全由中央政府或上一級(jí)政府承擔(dān)；或者是由中央政府或上一級(jí)政府和相關(guān)責(zé)任區(qū)域分擔(dān)。在后一種情況中，相關(guān)責(zé)任區(qū)域的政府將擔(dān)負(fù)較重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因?yàn)榉侄愔茖?shí)施后，我國(guó)的政府財(cái)力在

28、不斷向上集中的同時(shí)，事權(quán)和責(zé)任卻在不斷下放，地方政府的事權(quán)和責(zé)權(quán)的倒掛致使其本身已承擔(dān)了較為沉重的責(zé)任，削弱了其提供公共服務(wù)的能力，在沒(méi)有制度保障的前提下，要對(duì)轄區(qū)外負(fù)擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，就更加困難,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,(4)制度運(yùn)行成本較高使得地方政府間止于談判    我國(guó)的涉水問(wèn)題一直存在“九龍治水”的問(wèn)題，多行政部門(mén)所代表的不同利益群體，為流域管理的高效運(yùn)行設(shè)置了多重障礙。在流域分割化的管理體制下，流域

29、內(nèi)的利益主體很難通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)共同利益。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，在理性“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益最大化的有限的影響下，即使省際之間存在通過(guò)互利合作而實(shí)現(xiàn)各自利益最大化的可能，但是由于沒(méi)有建立起一個(gè)能夠有效調(diào)整相關(guān)方利益關(guān)系的合作機(jī)制，利益主體之間缺乏有效地信息溝通，上下游省份在生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題上就不會(huì)積極主動(dòng)配合，出現(xiàn)零博弈、零合作，導(dǎo)致我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償陷入了“走不出省界”的困境。,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,政府主導(dǎo)型的流域生態(tài)補(bǔ)償模式還會(huì)帶來(lái)什么問(wèn)題?

30、    1．補(bǔ)償資金使用上的問(wèn)題：補(bǔ)貼給政府還是個(gè)人？    在以政府主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償模式中，資金的使用主要有兩種形式：其一是對(duì)地方政府財(cái)力性的補(bǔ)償，用于生態(tài)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等；其二是以專項(xiàng)資金形式補(bǔ)償，資金只能用于指定的范圍，重點(diǎn)也是生態(tài)環(huán)境的治理。由此可見(jiàn)，此種補(bǔ)償模式使得相關(guān)個(gè)人難于得到實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償，而受補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)地方政府所運(yùn)用資金進(jìn)行的工程、項(xiàng)目等也都屬于短期體

31、制，不一定符合可持續(xù)發(fā)展理念和整體發(fā)展規(guī)劃，使得資金使用呈現(xiàn)低效率的趨勢(shì)，影響整體的補(bǔ)償效果。,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,2．資金補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)難于實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的貨幣化 在沒(méi)有引入市場(chǎng)機(jī)制的情況下，完全依靠政府補(bǔ)償很難實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的貨幣化，由于政府的有限理性，在實(shí)踐中往往造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。而較低的補(bǔ)償成本又往往會(huì)刺激人們對(duì)有限的資源的過(guò)度消費(fèi)，引發(fā)更大規(guī)模的生態(tài)破壞。,生態(tài)性補(bǔ)償問(wèn)題,3．生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w難于確定    

32、; 幾乎所有的研究都指向，流域生態(tài)補(bǔ)償最為困難的一點(diǎn)便是生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系主體難于確定。流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系形成的邏輯是，一方因另一方的流域生態(tài)保護(hù)行為而獲得生態(tài)利益，基于受益者負(fù)擔(dān)的原則，受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)地區(qū)。但是，在此種關(guān)系尚未轉(zhuǎn)化為法律上明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系時(shí)，雙方關(guān)系除非在市場(chǎng)化的自主協(xié)商狀況下才能高效明確，在非自愿的情況下，對(duì)權(quán)利雙方關(guān)系的認(rèn)證將極為困難。,新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償,新安江流經(jīng)皖浙兩省，是安徽省內(nèi)僅次于長(zhǎng)江、淮河的第

33、三大水系，也是目前全國(guó)為數(shù)不多的健康河流之一。新安江總長(zhǎng)359公里，干流的2/3在安徽境內(nèi)，占流域下游主要湖泊千島湖的多年平均入湖總量的68%以上。新安江流域上游地區(qū)是千島湖以及匯入錢(qián)塘江的難得的優(yōu)質(zhì)水源地。,,,,,為何要推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償?,1998年以來(lái)，千島湖庫(kù)區(qū)多次出現(xiàn)大面積藍(lán)藻暴發(fā)。2010年，劉鴻亮等5位院士調(diào)研后指出：“近年來(lái)，由于上游來(lái)水污染等原因，千島湖局部水域污染嚴(yán)重，氮磷濃度有上升趨勢(shì)，生態(tài)系統(tǒng)逐步退化。”千島湖

34、水68%以上來(lái)自新安江。新安江在黃山市歙縣街口鎮(zhèn)進(jìn)入浙江境內(nèi)。監(jiān)測(cè)表明：2001年到2008年，街口江段總氮這一污染指標(biāo)攀升34.5%，總磷污染指標(biāo)攀升 44%，江水透明度則下降了18.5%。,新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償,2010年，環(huán)保部開(kāi)始考慮啟動(dòng)淮河、新安江、遼河、滇池和巢湖流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部要求安徽省加快新安江上游水污染防治進(jìn)程，促進(jìn)水質(zhì)不斷改善；浙江省要盡快落實(shí)資金，加強(qiáng)千島湖水質(zhì)保護(hù)，促進(jìn)新安江上下游生態(tài)環(huán)境建

35、設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。同時(shí)，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部安排補(bǔ)償資金3億元，專項(xiàng)用于新安江上游水環(huán)境保護(hù)和水污染治理。2010年，中央財(cái)政先期啟動(dòng)資金5000萬(wàn)元，已經(jīng)完全下?lián)?，主要用于制定生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)建設(shè)規(guī)劃、橫江生態(tài)治理、豐樂(lè)水源地保護(hù)治理以及農(nóng)村面源污染治理等。,新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償,到2012年上半年，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償已作為我國(guó)第一個(gè)跨省域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)方案進(jìn)入了實(shí)際操作階段。根據(jù)相關(guān)資料顯示，該實(shí)施方案已就補(bǔ)償關(guān)系的主體、標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、資金用途

36、等進(jìn)行了較為明晰的規(guī)定，一些細(xì)節(jié)問(wèn)題仍在磋商當(dāng)中,新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償,新安江流域之所以可以作為全國(guó)首個(gè)跨省際流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，除了安徽和浙江省政府的積極合作外，還有一些不可忽略的客觀因素。其一，補(bǔ)償雙方關(guān)系主體易于確定。新安江所流經(jīng)的省份僅有安徽和浙江兩省，且上下游之間的關(guān)系明晰；其二，利益關(guān)系較為明顯，安徽境內(nèi)的新安江流域占到了流進(jìn)千島湖徑流量的68%以上，這種絕對(duì)主導(dǎo)效應(yīng)使得上下游之間的利益關(guān)系明晰；其三，下游浙江省政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)?/p>

37、況良好。浙江省是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)大省，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好，地方財(cái)政富足，有能力進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。,新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償,1．補(bǔ)償資金杯水車(chē)薪    長(zhǎng)期以來(lái)，為保護(hù)新安江良好的生態(tài)環(huán)境，黃山市投入大量人力物力財(cái)力，放棄諸多的發(fā)展機(jī)會(huì)。“十一五”期間，黃山市在全省率先完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)，關(guān)停并轉(zhuǎn)企業(yè)100多戶，此后沒(méi)有新上一個(gè)“兩高”項(xiàng)目；全市共否定外來(lái)投資項(xiàng)目140多個(gè)，投資規(guī)模達(dá)130億元。與此同時(shí)，其

38、計(jì)劃用三到五年的時(shí)間，實(shí)施新安江流域綜合治理重點(diǎn)項(xiàng)目500個(gè)以上，投資總規(guī)模將突破400億元。與之相對(duì)照，目前的補(bǔ)償資金對(duì)于保護(hù)新安江水環(huán)境只是杯水車(chē)薪，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了流域生態(tài)保護(hù)的需要。,新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償,2．政府補(bǔ)償為主，難于突破我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償面臨的普遍性問(wèn)題    試點(diǎn)方案中規(guī)定，中央財(cái)政劃撥安徽3億元，用于新安江治理。安徽省配套資金1億元用于省內(nèi)新安江上游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。在監(jiān)測(cè)年度內(nèi)，以兩省交界

39、處水質(zhì)為考核標(biāo)準(zhǔn)，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由下游浙江對(duì)安徽補(bǔ)償1億元；水質(zhì)劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，安徽對(duì)浙江補(bǔ)償1億元。此種補(bǔ)償方式雖然結(jié)合了縱向和橫向的兩種轉(zhuǎn)移支付模式，同時(shí)設(shè)立了專項(xiàng)資金進(jìn)行專項(xiàng)整治，但仍不可避免前文所提到的政府補(bǔ)償中所存在的諸多問(wèn)題。,新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償,3．尚未理清流域各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)關(guān)系    黃山市成立了隸屬于市財(cái)政局的新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局，以期進(jìn)行相關(guān)的流域整治。但是此機(jī)

40、構(gòu)與黃山市環(huán)保局之間的權(quán)責(zé)如何區(qū)分，其同下游市縣的環(huán)保局及錢(qián)塘江保護(hù)局之間在保護(hù)新安江行動(dòng)中的權(quán)責(zé)劃分亦不明晰，將使得權(quán)責(zé)不明，缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)，工作效率受到影響。,萊茵河治理,萊茵河全長(zhǎng)1320公里，流域內(nèi)有9個(gè)國(guó)家，分別是奧地利、瑞士、列支敦士登、意大利、德國(guó)、法國(guó)、盧森堡、比利時(shí)和荷蘭，其中干流流經(jīng)瑞士、德國(guó)、法國(guó)、盧森堡和荷蘭。萊茵河流域面積為20萬(wàn)平方公里，其中在德國(guó)境內(nèi)流域面積最大，達(dá)到10萬(wàn)平方公里。,萊茵河治理,,,,萊茵河

41、治理,萊茵河流經(jīng)9個(gè)國(guó)家，曾是工業(yè)時(shí)代一個(gè)巨大的污染匯集地。上世紀(jì)50年代起，魚(yú)類幾乎在萊茵河上游和中游絕跡，這條河流被稱為“歐洲下水道”，經(jīng)過(guò)50余年的治理才煥發(fā)生機(jī)。,萊茵河的治理,一方面，制定了暢通無(wú)阻的跨流域協(xié)調(diào)機(jī)制。萊茵河流域的九個(gè)國(guó)家，制定了一個(gè)萊茵河日常養(yǎng)護(hù)“國(guó)際公約”，并成立了由12人組成的保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)，委員會(huì)主席由成員國(guó)的相關(guān)責(zé)任人輪流擔(dān)任。在理念上達(dá)成共識(shí)，管理上注重效率。,萊茵河治理,其次，充滿智慧的制度化

42、設(shè)計(jì)。據(jù)悉，萊茵河流域現(xiàn)有通報(bào)檢測(cè)站點(diǎn)數(shù)十個(gè)，設(shè)立的注冊(cè)通報(bào)員上百人。這些設(shè)立在沿河自來(lái)水公司、礦泉水公司、食品加工廠等“用水敏感企業(yè)”的通報(bào)員，隨時(shí)密切監(jiān)測(cè)萊茵河水質(zhì)的變化情況，發(fā)現(xiàn)水質(zhì)稍不符合規(guī)格，就會(huì)立即報(bào)告相關(guān)監(jiān)測(cè)部門(mén)，及時(shí)采取處置措施。,萊茵河治理,第三，讓流域下游國(guó)家唱主角。按照制度設(shè)計(jì)，盡管委員會(huì)主席按照規(guī)定期限輪轉(zhuǎn)，但委員會(huì)的秘書(shū)長(zhǎng)卻總是荷蘭人。因?yàn)楹商m是萊茵河最下游流經(jīng)的國(guó)家，在河水污染問(wèn)題上最具有發(fā)言權(quán)，而且，荷蘭由

43、于受到污染危害可能性最大，所以，對(duì)于治理萊茵河的決心和責(zé)任心最為強(qiáng)烈。,萊茵河治理,萊茵河的治理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，治理江河污染，靠的不僅是文件、制度、規(guī)定以及資金，更為重要的是，應(yīng)解決缺乏跨流域協(xié)調(diào)機(jī)制、制度化設(shè)計(jì)以及讓流域下游地區(qū)充當(dāng)主角的政策等問(wèn)題。如果有一天，萊茵河的治理精髓，能復(fù)制到我國(guó)河流污染治理當(dāng)中，那么，長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江和淮河等國(guó)內(nèi)多數(shù)河流，都會(huì)打造成中國(guó)版的萊茵河。,創(chuàng)新思路,跨流域協(xié)調(diào)機(jī)制，一要達(dá)成共識(shí)。流經(jīng)地區(qū)

44、都對(duì)污染認(rèn)識(shí)明確，普遍認(rèn)為整個(gè)流域是一個(gè)生態(tài)整體，區(qū)域內(nèi)所有的個(gè)體休戚與共。二要信息實(shí)現(xiàn)共享。在具體的防控上，協(xié)商建立相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)、共享機(jī)制，特別是應(yīng)將信息共享擺在突出位置。三要注重效率。對(duì)跨省、跨界流域，應(yīng)采取省級(jí)環(huán)保部門(mén)分年度任主席的辦法，建立全流域污染防治聯(lián)席會(huì)議制度，至少每半年召開(kāi)一次流域沿岸涉及的縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)為成員的聯(lián)席會(huì)議，共同協(xié)商跨流域污染防治相關(guān)事宜，交流流域污染防治經(jīng)驗(yàn)，明確污染防治的重點(diǎn)、范圍和目標(biāo)，以達(dá)到共同

45、推進(jìn)污染防治的目的。,創(chuàng)新思路,我國(guó)流域水污染防治體制改革任務(wù)十分艱巨和復(fù)雜，改革進(jìn)程需要分步推進(jìn)。近期目標(biāo)是，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水污染防治綜合管理體制，加強(qiáng)流域各方的對(duì)話與協(xié)商，擴(kuò)大民主協(xié)商的范圍和程度，建立流域、行政區(qū)域和部門(mén)的協(xié)商協(xié)調(diào)平臺(tái)，進(jìn)一步合理劃分事權(quán)，統(tǒng)籌流域水資源保護(hù)和水污染防治工作，全面促進(jìn)流域水環(huán)境綜合治理能力的增強(qiáng)。管理體制是改革的重點(diǎn)內(nèi)容，旨在建立“監(jiān)管有力和權(quán)責(zé)明確、流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合

46、、部門(mén)協(xié)作和區(qū)域協(xié)調(diào)”的新體制。近期重點(diǎn)是建立跨部門(mén)、跨行政區(qū)域的高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制。,創(chuàng)新思路,管理機(jī)制安排是落實(shí)管理體制的具體途徑。機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新旨在建立有效監(jiān)管、事權(quán)清晰、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、社會(huì)參與的新機(jī)制，包括地方政府官員環(huán)保問(wèn)責(zé)制，跨行政區(qū)環(huán)境合作機(jī)制，統(tǒng)一的信息監(jiān)測(cè)和發(fā)布機(jī)制，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)監(jiān)管機(jī)制，信息披露和公眾參與機(jī)制等方面。鑒于我國(guó)幅員遼闊，流域眾多，要分步加快體制機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)實(shí)踐多種行之有效的流域水污染治理模式

47、。,創(chuàng)新思路,1.逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強(qiáng)環(huán)境治理的政府職能 首先是在立足完善現(xiàn)有機(jī)構(gòu)體系基礎(chǔ)上，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)協(xié)作。特別是要理清各部門(mén)在水污染防治方面的職責(zé)，包括水質(zhì)管理與監(jiān)測(cè)、水環(huán)境功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃、流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系等。,創(chuàng)新思路,環(huán)保部門(mén)作為水污染防治的行政主管部門(mén)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法職能。以環(huán)保部門(mén)牽頭，其他部門(mén)積極參與水污染防治，各部門(mén)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)和配合。具體實(shí)施途徑可以通過(guò)在機(jī)構(gòu)改革中調(diào)整

48、“三定”方案來(lái)解決。與中央確立的大部制改革相適應(yīng)，提升環(huán)境監(jiān)管的部門(mén)職能。但各部門(mén)權(quán)力的劃分應(yīng)當(dāng)清晰，避免職能交叉和重疊。部門(mén)的權(quán)力和義務(wù)應(yīng)當(dāng)均衡，制衡機(jī)制必須建立起來(lái)，對(duì)于行政不作為和瀆職現(xiàn)象，應(yīng)有必要的懲罰措施。,創(chuàng)新思路,為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家部門(mén)間的協(xié)調(diào)，可考慮在中央層面建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門(mén)與地區(qū)在流域管理中的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策制定中的重大問(wèn)題。隨著中央與地方關(guān)系的調(diào)整，流域管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)流域管理決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。通

49、過(guò)立法授權(quán)建立以利益相關(guān)方為主的現(xiàn)代流域機(jī)構(gòu)。流域機(jī)構(gòu)作為流域管理最重要的決策機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于任何國(guó)家機(jī)關(guān)，主要依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃以及國(guó)務(wù)院分配給流域組織的任務(wù)開(kāi)展工作。流域機(jī)構(gòu)由流域內(nèi)的主要利益相關(guān)者代表組成，以規(guī)劃、報(bào)告和協(xié)調(diào)為主要職責(zé)。流域內(nèi)的地方政府及其職能部門(mén)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施流域管理委員會(huì)的各項(xiàng)決策。從較長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看，還可以逐步將環(huán)境監(jiān)察職能納入垂直管理體制,避免地方政府對(duì)環(huán)境監(jiān)察的過(guò)多干擾。,創(chuàng)新思路,2.建立常態(tài)化的流域水

50、污染防治監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責(zé)任機(jī)制,創(chuàng)新思路,將流域水污染治理作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和樹(shù)立正確政績(jī)觀的重要方面，建立健全地方政府官員環(huán)保問(wèn)責(zé)制，加強(qiáng)流域水污染治理政績(jī)考核，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。,創(chuàng)新思路,應(yīng)將臨時(shí)性的檢查上升為制度化的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，建立常態(tài)化、規(guī)范化的制度。建立問(wèn)責(zé)指標(biāo)體系，層層落實(shí)環(huán)保責(zé)任。將環(huán)保目標(biāo)考核納入地方各級(jí)官員的任期績(jī)效考核和干部任用考察。,創(chuàng)新思路,建立科學(xué)的環(huán)保

51、問(wèn)責(zé)指標(biāo)體系，具體指標(biāo)包括：水污染物總量控制指標(biāo)、節(jié)水指標(biāo)、跨省斷面和行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)水功能區(qū)斷面水質(zhì)指標(biāo)（氨氮、總磷、COD等）、工業(yè)污染物排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率、城市污水處理率、城市污水處理廠排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模、農(nóng)村生活垃圾收集率、城鎮(zhèn)生活污水處理率等。規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，健全問(wèn)責(zé)制度，盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)保問(wèn)責(zé)的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強(qiáng)對(duì)重大污染事故的問(wèn)責(zé)力度。,創(chuàng)新思路,3.充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在流域污染治理中的作用，形成

52、流域水污染治理的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制,創(chuàng)新思路,流域污染治理要與完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，加快水污染治理工程投融資體制改革和運(yùn)行管理機(jī)制創(chuàng)新，建立促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的資源環(huán)境稅收政策和消費(fèi)政策。完善水價(jià)形成機(jī)制和排污收費(fèi)制度。逐步提高水利工程供水水價(jià)，合理調(diào)整城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)，提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。,創(chuàng)新思路,建立公共財(cái)政投入污染治理的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，環(huán)保投入要在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)

53、穩(wěn)定占到國(guó)民生產(chǎn)總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達(dá)到3.0％才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。,創(chuàng)新思路,4.增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的作用　　 國(guó)家應(yīng)以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，實(shí)行流域內(nèi)門(mén)檻統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長(zhǎng)效機(jī)制。,創(chuàng)新思路,5.以互利共贏關(guān)系為紐帶，建立跨行政區(qū)的流域環(huán)境合作新機(jī)制,創(chuàng)新思路,一是建立跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償和糾紛調(diào)解機(jī)制。積極探索建立下游對(duì)上游水資源、水環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償，上游對(duì)下游超

54、標(biāo)排污或環(huán)境責(zé)任事故賠償?shù)碾p向責(zé)任機(jī)制。建立健全跨行政區(qū)的糾紛調(diào)解機(jī)制，包括協(xié)商機(jī)制、仲裁機(jī)制、法律訴訟機(jī)制等。,創(chuàng)新思路,二是開(kāi)展跨區(qū)域執(zhí)法合作。建立健全流域管理機(jī)構(gòu)與流域各省區(qū)水利、環(huán)保部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法制度；加強(qiáng)行政區(qū)域間的執(zhí)法協(xié)作和部門(mén)間的行政執(zhí)法合作，推進(jìn)綜合執(zhí)法。,創(chuàng)新思路,三是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中加強(qiáng)環(huán)境合作。將環(huán)境合作納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。行政區(qū)域間在市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和產(chǎn)業(yè)政策等方面加強(qiáng)

55、合作，防止出現(xiàn)因準(zhǔn)入門(mén)檻、政策尺度的差別而造成的污染轉(zhuǎn)移。在有條件的地區(qū)，促進(jìn)區(qū)域間環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的共建共享。通過(guò)設(shè)立流域內(nèi)水資源或污水處理產(chǎn)業(yè)投資基金的形式，將地區(qū)間松散的行政合作轉(zhuǎn)變?yōu)榫o密利益聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)合作。,創(chuàng)新思路,6.加強(qiáng)信息披露和公眾參與，形成有利于全社會(huì)參與流域水污染治理的體制機(jī)制?！　?加大信息溝通和資源共建共享，建立統(tǒng)一的信息監(jiān)測(cè)和發(fā)布機(jī)制。環(huán)保、水利、發(fā)改等部門(mén)通力合作，盡快建立統(tǒng)一的江河湖庫(kù)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)、水環(huán)境監(jiān)測(cè)

56、的方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。在各大流域構(gòu)建國(guó)家級(jí)斷面、省級(jí)斷面、縣市斷面三級(jí)斷面監(jiān)測(cè)體系。建立信息公開(kāi)和發(fā)布制度。搭建信息共享平臺(tái)，建立工作例會(huì)制度、流域水量水質(zhì)信息共享制度以及水污染事故通報(bào)制度。將2006年2月發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》上升為條例或法律，切實(shí)保障和擴(kuò)大公眾參與。水污染監(jiān)測(cè)信息要通過(guò)媒體、網(wǎng)站和公報(bào)等形式向社會(huì)發(fā)布，使公眾能及時(shí)監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為。流域管理機(jī)構(gòu)、省市水行政主管部門(mén)統(tǒng)一發(fā)布水文、水功能區(qū)水質(zhì)信

57、息，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一發(fā)布水環(huán)境狀況信息。,創(chuàng)新思路,7.完善流域水污染防治的法律體系，提高流域水污染治理依法行政的水平?！　?流域水污染治理需要綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)政策等多種手段，但要減少行政手段的使用，增加經(jīng)濟(jì)手段的作用，提高法律手段的力度，從根本上形成依法治污的制度環(huán)境。抓緊健全流域水污染治理的相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)修訂相關(guān)法律和條例,并鼓勵(lì)頒布地方性法規(guī)。發(fā)揮流域發(fā)展規(guī)劃的作用，提高規(guī)劃在流域環(huán)境治理中的地位和效力。從

58、我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)出發(fā)，要適時(shí)調(diào)整水污染防治的經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)流域更應(yīng)提高標(biāo)準(zhǔn),并建立流域內(nèi)污染防治標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對(duì)于流域上下游地區(qū)之間未能履行治污職責(zé)或不作為的問(wèn)題，要建立必要的法律程序進(jìn)行約束完善流域水污染防治的法律體系，提高流域水污染治理依法行政的水平。,相關(guān)事例,事例一:江蘇贛榆縣和山東莒南縣聯(lián)合治理龍王河流域水污染的案例表明，地方政府之間行政力的權(quán)威引導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)參與共治的前提:首先，兩縣政府間形成了經(jīng)

59、常性的聯(lián)席會(huì)議制度，建立了信息溝通平臺(tái)，聯(lián)席會(huì)議內(nèi)容、污水處理廠建設(shè)進(jìn)度、跨界斷面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、重點(diǎn)企業(yè)治理情況、治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)等信息都對(duì)社會(huì)公開(kāi)透明。其次，雙方建立了聯(lián)合督察機(jī)制，由兩地環(huán)境監(jiān)察人員組成聯(lián)合督察組，日常監(jiān)督沿河兩縣污染企業(yè)排放和治理設(shè)施運(yùn)行情況，并約定監(jiān)測(cè)周期和河流水體采樣時(shí)間，檢測(cè)結(jié)果互報(bào)、上報(bào)上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)。第三，兩縣環(huán)境保護(hù)部門(mén)約定一旦發(fā)生污染事故時(shí)要迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，雙方要在第一時(shí)間到達(dá)同一斷面采樣監(jiān)測(cè)，據(jù)此區(qū)分責(zé)

60、任并采取果斷措施。,相關(guān)事例,事例二:在處理瀾溪塘流域水污染時(shí)，首先是蘇州市和嘉興市達(dá)成共識(shí)，相同層級(jí)的吳江市和秀洲區(qū)建立了行政監(jiān)察制度、信息披露制度和聯(lián)席會(huì)議制度，而吳江市(縣級(jí))設(shè)在盛澤鎮(zhèn)的環(huán)保分局也可以直接和對(duì)方秀洲區(qū)的政府部門(mén)協(xié)商處理水污染應(yīng)急事件，消除了地方政府之間同級(jí)別對(duì)話的習(xí)慣性規(guī)則。其次，流域水污染治理提供了廣闊的市場(chǎng)空間，相關(guān)企業(yè)發(fā)揮了污染治理設(shè)施建設(shè)的能力。第三，社會(huì)公眾和團(tuán)體對(duì)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)了至關(guān)重要的參與

61、權(quán)、知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，參與流域治理的積極性得到了很大程度的尊重。公民利益保護(hù)機(jī)制的建立，有助于經(jīng)濟(jì)活躍的瀾溪塘流域?qū)崿F(xiàn)水資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。,相關(guān)事例,事例三:江蘇、浙江和上海共同治理太湖流域水污染:首先，建立了多級(jí)政府之間的信息披露制度、行政監(jiān)察制度和聯(lián)席會(huì)議制度。其次，建立了政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾的參與共治機(jī)制。大量環(huán)境友好型組織、公民團(tuán)體和個(gè)人都參與太湖的流域水污染治理，由此既形成了流域內(nèi)各個(gè)利益主體的集體行動(dòng)，也充分利用了各方力量

62、特長(zhǎng)和資源條件的優(yōu)勢(shì)。在這其中，尤其是民間智慧和專家的指導(dǎo)，為太湖流域水污染治理注入了新的活力。環(huán)太湖地區(qū)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和進(jìn)步，以及生物技術(shù)對(duì)湖泊水體質(zhì)量本身的改進(jìn)，都受益于企業(yè)對(duì)高新技術(shù)的攻關(guān)和應(yīng)用。排污權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)存在多重制約因素，市場(chǎng)機(jī)制需要進(jìn)一步培育。第三，實(shí)現(xiàn)了不同部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制。地方水利、環(huán)保、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門(mén)在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上，各司其職，通力合作，由此建立了流域水污染治理的長(zhǎng)效機(jī)制。尤其是太湖流域管理局和地