財(cái)政分權(quán)與省以下政府間關(guān)系的演變——對(duì)20世紀(jì)80年代a省

1、財(cái)政分權(quán)與省以下政府間關(guān)系的演變——對(duì)20世紀(jì)80年代A省財(cái)政體制改革中政府間關(guān)系變遷的個(gè)案研究張閆龍?jiān)d《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期提要：財(cái)政分權(quán)改革對(duì)中央與省之間關(guān)系的影響一直是學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)之一，但是對(duì)省以下政府間關(guān)系在財(cái)政分權(quán)改革中的變遷問題，卻尚未得到充分的討論。本文在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，對(duì)A省20世紀(jì)80年代包干制財(cái)政體制改革對(duì)省以下政府間關(guān)系的影響進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。研究發(fā)現(xiàn)，以財(cái)政包干為主要內(nèi)容的分權(quán)化改革，使得省以下政府間

2、財(cái)政利益逐漸分化，同時(shí)不同政府部門之間在財(cái)政收入方面的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。在這種情況下，對(duì)自身利益的關(guān)注成為主導(dǎo)地方政府決策過程的首要因素。一系列旨在增加地方財(cái)政收入的政策相繼出臺(tái)，用以保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)職能的履行，在此過程中，政府的政策取向在對(duì)上和對(duì)下兩個(gè)緯度上逐漸呈現(xiàn)出截然不同的特征。關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；政府間關(guān)系；政策決策作者單位：美國(guó)華盛頓大學(xué)亨利杰克遜國(guó)際研究學(xué)院分權(quán)化的財(cái)政體制改革是推動(dòng)20世紀(jì)80年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤

3、其是地方工業(yè)高速增長(zhǎng)的重要因素之一。通過賦予地方政府更大的財(cái)政管理權(quán)限，推行旨在硬化地方財(cái)政預(yù)算約束的包干式收入劃分體制，成功地調(diào)動(dòng)了地方政府和官員的理財(cái)積極性。從此，地方政府一改統(tǒng)收統(tǒng)支體制下的超然態(tài)度，全心全意地投入到推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事業(yè)中（Byrd，1990；Oi，1992、1996；Wong，1992；Bahl&Wallich，1992；馬戎等主編，1994；Walder，1995；Naughton&Yang，2004）。在此

4、過程中，地方政府逐漸超越了忠實(shí)執(zhí)行上級(jí)政策的代理人角色（Naughton&Yang，2004），成為擁有更大自主權(quán)，承擔(dān)更多公共服務(wù)責(zé)任的管理者。見證了這一歷史過程的學(xué)者，在廣泛深入的經(jīng)驗(yàn)研究基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府的新角色和政府與企業(yè)之間的互動(dòng)模式進(jìn)行了不同的概括?！皬S商化的地方政府”（Walder，1995、1998）、“地方國(guó)家合作主義”（Oi，1992、1996、1998）、“合作主義文化”（Weitzman&Xu，1994；Nee，

5、1992）等理論被構(gòu)建出來，用以描述地方工業(yè)企業(yè)成長(zhǎng)時(shí)期地方政府作為扶持者的行為特征。與此相對(duì)，另一些學(xué)者在研究地方政府財(cái)政利益與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切聯(lián)系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了地方政府的行為和所執(zhí)行的政策中存在的利己傾向（Byrd，1990；Wong，1992；Song，1990；張靜，2000；楊善華、蘇紅，2002）。這些研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)出兩種取向：其一是研究中央與省之間財(cái)政關(guān)系的演變，以及這種變遷對(duì)中央與地方間關(guān)系的影響（Lardy，1975

6、；Oksenberg&Tong，1991；Wong，1992）；其二是研究縣鄉(xiāng)政府與地方企業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系和互動(dòng)模式，從地方政府政策的客觀效果來判定地方政府的政策意圖（Oi，1992、1996；Byrd，1990；Song，1990；Walder，1995）?；蛟S是由于不同學(xué)科的研究重點(diǎn)不同，或許是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的文獻(xiàn)資料，在以上兩種取向主導(dǎo)的研究中，省以下政府間財(cái)政關(guān)系在宏觀體制改革沖擊下產(chǎn)生的變化，在一些方面隨意減收增支，亂開口子，鋪

7、張浪費(fèi)，花錢大手大腳，同國(guó)家財(cái)政的這種狀況很不協(xié)調(diào)……上半年財(cái)政之所以沒有發(fā)生大的問題，一是動(dòng)用了中央預(yù)算周轉(zhuǎn)金億，二是借用了國(guó)家物資儲(chǔ)備局的物資變價(jià)款多億，三是占用了應(yīng)當(dāng)歸還地方財(cái)政的資金億，我們就是靠這個(gè)過日子的，現(xiàn)在借用和占用的錢已經(jīng)用完，也就是說原來被掩蓋的矛盾就暴露出來了，而財(cái)政還是繼續(xù)支大于收……中央財(cái)政發(fā)生資金周轉(zhuǎn)不靈，應(yīng)撥的經(jīng)費(fèi)撥不出去的情況。最近，銀行不斷通知我們，中央金庫(kù)存款余額無幾，要求控制撥款。而面對(duì)這種情況，我

8、們已經(jīng)不得不向國(guó)務(wù)院提出要求向銀行透支的緊急報(bào)告，這就是當(dāng)前財(cái)政，特別是中央財(cái)政的真實(shí)情況。（中共中央文獻(xiàn)研究室，1982）巨額赤字在給改革倡導(dǎo)者帶來巨大政治壓力的同時(shí)，也促使他們加快財(cái)政分權(quán)改革的步伐。從1980年開始，中央政府在江蘇和四川財(cái)政體制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，推行了一系列實(shí)行旨在重新劃分中央與地方財(cái)政收支責(zé)任、“分灶吃飯”式的財(cái)政改革措施。改革的首要目標(biāo)是通過賦予地方更大的財(cái)政管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)地方政府增收理財(cái)?shù)姆e極性，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)

9、。中央政府希望這些分權(quán)化的改革措施在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，提高地方對(duì)中央的財(cái)政貢獻(xiàn)，緩解中央的赤字壓力（Wong，1992）。如同其他領(lǐng)域的改革一樣，財(cái)政領(lǐng)域的改革一開始也小心翼翼。為了適應(yīng)巨大的地區(qū)差異和地方財(cái)力差異，1980年改革在“分灶吃飯”的口號(hào)下，推出了“劃分收支、分級(jí)包干”的體制方案。這一方案產(chǎn)生了兩點(diǎn)深遠(yuǎn)的影響：首先，按照企業(yè)歸屬劃分企業(yè)收入。由于以前的財(cái)政體制沒有強(qiáng)調(diào)收入同支出掛鉤，所以企業(yè)歸屬問題無關(guān)緊要。然而新體制

10、強(qiáng)調(diào)所有層級(jí)的政府必須自給自足，因此企業(yè)歸屬權(quán)，以及附著在歸屬權(quán)上的收益權(quán)的重要性便凸現(xiàn)出來。其次，對(duì)企業(yè)上繳利潤(rùn)及稅收實(shí)行差別對(duì)待。在這種新體制下，地方企業(yè)的利潤(rùn)將完全歸地方政府，而這些企業(yè)繳納的工商稅收則會(huì)被中央分享（Wong，1992；Oksenberg&Tong，1991）。此后，中央在1983年出臺(tái)了“利改稅”改革方案，試圖改革稅收體制，同時(shí)從根本上重新確定企業(yè)與國(guó)家間、中央與地方間的利益分配關(guān)系。通過設(shè)定全國(guó)統(tǒng)一的所得稅稅率

11、，減少企業(yè)與國(guó)家間在利潤(rùn)上繳比例方面的討價(jià)還價(jià)，硬化企業(yè)預(yù)算約束。統(tǒng)一的稅率使國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)處于同樣的財(cái)政地位，而這一點(diǎn)為工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革提供了重要前提，同時(shí)也為企業(yè)創(chuàng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。此外，新的產(chǎn)品稅在一定程度上抑制了某些行業(yè)過高的利潤(rùn)率，從而減少了高度分權(quán)的財(cái)政體制對(duì)地方工業(yè)擴(kuò)張的過度激勵(lì)（Wong，1992）。然而這一旨在規(guī)范政府與企業(yè)財(cái)政關(guān)系、硬化國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束的改革措施在執(zhí)行過程中遇到了重重困難。伴隨著廠長(zhǎng)經(jīng)理責(zé)任

12、制的推行，“利改稅”改革通過統(tǒng)一稅率硬化企業(yè)預(yù)算約束的目標(biāo)最終落空（Wong，1992）。企業(yè)應(yīng)繳利潤(rùn)比例的確定又退回到了個(gè)別談判的方式上（Naughton，2005）。1985、1988年兩次財(cái)政體制改革都采用了財(cái)政包干體制，所不同的是，1985年的“一刀切”財(cái)政體制被1988年的包含不同制度安排的改革方案所替代。新方案延續(xù)了1980年的改革思路，針對(duì)不同地區(qū)設(shè)定不同的制度安排，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的地區(qū)實(shí)行總額分成或遞增上解，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠