行政管理學科發(fā)展基本概述

1、行政管理學科發(fā)展基本概述行政管理學科發(fā)展基本概述一當代國際行政管理領域發(fā)展趨勢（一）國際范圍內行政管理概念的變化：從公共行政到公共管理要明確行政管理學科的學科地位，首先應當明確行政管理的內涵及其演進過程。從歷史上看，“行政”與“管理”這兩個概念是聯(lián)系在一起的。自從有了人類社會，就產(chǎn)生了管理社會生活的組織及其活動。當然，在人類社會的早期階段，與原始的生產(chǎn)力水平相適應，管理組織及其活動也是相當原始和粗糙的。行政則是隨著國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。到

2、了近代以來，隨著資本主義社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，社會的公共領域與私人領域的分化，客觀上要求行政管理職能的擴張和強化，也產(chǎn)生了理論研究的早期成果。行政學界一般認為，美國總統(tǒng)威爾遜（W.Wilson）所著的《行政學之研究》（1887），是現(xiàn)代意義上的行政學產(chǎn)生的標志。威爾遜認為，“行政是一切國家所共有的相似性很強的工作，是行動中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)в衅毡樾允马椃矫娴膰一顒?，而行政是政府在個別、細致

3、而且?guī)Ъ夹g方面的國家活動，是合法的、明細而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動?！泵绹鴮W者古德諾（FrankJ.Goodnow）在其著作《政治與行政》中提出，“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能?！薄罢倪@兩種功能可以分別稱作政治與行政”。美國學者懷特（LeonardD.White）在其著作《行政學導論》中認為，“行政是完成或實現(xiàn)一個權力機關所宣布的政策而采取的一切運作，即對其部屬所采取的指揮、

4、協(xié)調和控制活動。”古利克從組織管理工作著眼，認為“行政就是POSDCB，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告、預算等七種職能?！痹缙谛姓W的理論基礎是馬克斯.韋伯的官僚制理論和威爾遜、古德諾等人的政治—行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學有六大信條：（1）非政治化的文官制度與行政分開的假定；（2）強調層級制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務員的終身雇傭和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的外在控

5、制和法律監(jiān)督；（6）追求行政效率和結果的公平。（陳振明《公共管理學科發(fā)展的背景和特征》，原載《中國行政管理》1999年第12期）綜合上述觀點，有幾點值得注意：第一，依照西方國家“三權分立”的制衡原理，著重從資本主義國家組織分工關系上來確立行政的內涵，認為只有政府行政部門所管轄的事務才是行政。第二，從政治與行政分離的角度來確立行政的內涵，認為行政是國家意志的執(zhí)行。第三，從管理功能的角度來確立行政的內涵，認為協(xié)調眾人努力達到一定目標的一切管

6、理活動都是行政。其中，以政治與行政二分論為最有代表性的觀點。這種將公共行政非政治化的傾向，與西方國家政治體制從政黨“分肥制”轉向現(xiàn)代文官制度，要求行政體制相對獨立于政黨政治的趨勢是相一致的，但是，這種將行政管理排除在政治管理之外務組織的運作中來，即實現(xiàn)公共服務的市場化”，通過政府減少職能、轉換管理模式、推行民營化改革、引入競爭與合同制，建立起由私人公司、獨立機構和社會團體參與的公共物品及服務體系。由此，西方國家一百年間的行政學發(fā)展走向，

7、出現(xiàn)了從公共行政向公共管理的范式的重大轉變。我國學者陳振明對西方國家行政學的發(fā)展分期的看法很有代表性。在他主編的《公共管理學》一書中將西方政府管理（行政學）的發(fā)展演變分為三個階段，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。早期傳統(tǒng)的公共行政學，堅持政治與行政二分原則，將公共行政的主體定位于政府，強調行政管理的相對獨立性和科學性，借助管理科學的方法和手段，使行政學取得獨立的學科地位和實踐上的重大進展，但是排斥政治職能，

8、將行政管理技術化專業(yè)化以致于絕對化，有失偏頗。因此，在20世紀30年代以后，資本主義國家奉行凱恩斯主義，國家主動、全面地干預社會經(jīng)濟生活，“行政國家”的理論與實踐，使行政管理又有回歸政治學的傾向。60年代以后的公共政策研究，拓寬了行政學的研究領域，體現(xiàn)了追求社會公平、民主參與和公共責任等鮮明的價值導向，從單純、抽象的技術方法研究和應用，進入到價值、規(guī)范和實證研究相統(tǒng)一的新階段。80年代以來的行政改革運動和“新公共管理”理論探索，在全球化

9、的背景下，探求政府、市場與社會三位一體的公共管理模式，公共管理的主體已經(jīng)拓展到具有公共管理和公共服務職能的多元化社會主體（西方學者使用“多中心的公共管理模式”一詞）。這一范式的變化，并不意味公共行政的功能在淡化和弱化，而是隨著現(xiàn)代社會的開放、轉型和變動的加劇，公共行政正在尋求適應市場經(jīng)濟規(guī)律、增強綜合國力、保持可持續(xù)發(fā)展的新的途徑和模式，正在尋求與市場力量、社會力量有效結合，共同管理社會公共事務的體制與結構。下圖為美國學者羅森布魯姆對西

10、方公共管理視角取向的分析（Rosenbloom1988）特征視角取向——傳統(tǒng)管理取向新公共管理取向政治取向法律取向價值觀節(jié)儉、效率、有效性成本—效益、對顧客的回應性代表性、回應性、責任憲政統(tǒng)一、程序正義、強大而實在的權利、平等保護、平等性組織結構——理想—典型的官僚制競爭性、公司型組織化多元主義判決對個人的看法——非人格化案例、理性行動者顧客群體成員個體和或階級成員、理性人認知方式——理性、科學理論、觀察、測度、試驗協(xié)議、公眾輿論、辯論