縣治的財(cái)政基礎(chǔ)及其變化——對(duì)湖北一個(gè)縣的實(shí)證分析.pdf

1、“聚天下之人，不可以無財(cái)；理天下之財(cái)，不可以無義。”如何聚財(cái)和理財(cái)，不僅是治國的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是縣治的重點(diǎn)和難點(diǎn)。 本文通過對(duì)湖北一個(gè)縣財(cái)政基礎(chǔ)的深入考察，探討縣治的財(cái)政基礎(chǔ)及其變化，對(duì)縣治財(cái)政基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換提出理論解釋。與此同時(shí)，作者對(duì)分稅制改革以來縣級(jí)財(cái)政面臨的困境進(jìn)行了分析，提出增強(qiáng)縣治財(cái)政基礎(chǔ)的政策建議。 財(cái)政收入按政府財(cái)政管理的不同可分為預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入，財(cái)政收入總規(guī)模體現(xiàn)了不同時(shí)期縣財(cái)政基礎(chǔ)的強(qiáng)弱。財(cái)政收入

2、結(jié)構(gòu)的變化及預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入的此消彼長，反映了政府間財(cái)政關(guān)系及權(quán)力關(guān)系的變遷。 縣預(yù)算內(nèi)收入的主要財(cái)源包括農(nóng)業(yè)稅類、工商各稅和轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)業(yè)稅是我國最古老的一個(gè)稅種。在傳統(tǒng)社會(huì)中，農(nóng)業(yè)稅一直是國家的財(cái)政基礎(chǔ)，是國家與農(nóng)民之間聯(lián)系的一個(gè)主要紐帶。建國之初，我國實(shí)行“以農(nóng)養(yǎng)工”的方針，國家通過對(duì)農(nóng)村的資源汲取支持工業(yè)及整個(gè)國家的建設(shè)，農(nóng)業(yè)稅的比例相當(dāng)高。由于中國實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，工業(yè)發(fā)展較快，建國后工商各稅就成為縣級(jí)財(cái)政的

3、重要來源。改革以后，隨著農(nóng)村工商業(yè)的快速發(fā)展，工商稅收成為財(cái)政的主體，農(nóng)業(yè)稅開始弱化。分稅制后，由于中央把主要稅源上收，把農(nóng)業(yè)稅留給地方，農(nóng)業(yè)稅的地位上升，不僅如此，為了獲得更多的地方收入，縣向農(nóng)民收取各種“費(fèi)”以增加財(cái)源來彌補(bǔ)縣財(cái)政收入的不足，“以農(nóng)養(yǎng)政”的局面在縣鄉(xiāng)基層政府表現(xiàn)最為明顯。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)行，費(fèi)被取消，農(nóng)業(yè)稅的地位也發(fā)生了變化。2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅的終結(jié)，也意味著“以農(nóng)立國”的終結(jié)。 轉(zhuǎn)移支付是

4、縣級(jí)財(cái)政的重要來源。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和包干制時(shí)期，上級(jí)補(bǔ)助都是縣比較重要的收入。分稅制后，工商主體稅源上收，地方財(cái)政收入大幅度下降。為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口，穩(wěn)定地方政權(quán)，支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，轉(zhuǎn)移支付成為縣的主要財(cái)源。尤其是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，特別是農(nóng)業(yè)稅的取消，縣財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度更高。轉(zhuǎn)移支付的強(qiáng)化，一方面是國家“以工補(bǔ)農(nóng)”的直接體現(xiàn)，另一方面也說明分稅制后財(cái)權(quán)的集中與強(qiáng)化，中央對(duì)地方財(cái)政控制的加強(qiáng)，縣治財(cái)政

5、進(jìn)一步國家化。 然而，轉(zhuǎn)移支付并不足以彌補(bǔ)取消農(nóng)業(yè)稅給縣級(jí)財(cái)政帶來的缺口，且轉(zhuǎn)移支付一直就是討價(jià)還價(jià)的利益談判機(jī)制，缺乏制度化；另外在中央不斷調(diào)整稅收劃分的情況下，縣的主體稅種均先后成為共享稅，且省也參與了其利益分割，縣級(jí)財(cái)政沒有自己的穩(wěn)定的主體稅種，因此造成縣治財(cái)政的不穩(wěn)定性和自主性的削弱。取消農(nóng)業(yè)稅后，縣治所必須的維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村的公共服務(wù)提供問題都亟待解決。奪文在最后對(duì)解決縣治財(cái)政困境進(jìn)行了一些探討，即實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度化