公務(wù)消費信息公開困境的實證分析

1、<p>　　公務(wù)消費信息公開困境的實證分析</p><p>　　摘 要：“三公”經(jīng)費的公開觸動了行政成本管理的寒冰，引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注，公務(wù)消費制度改革問題再次站在了公眾的面前。通過從微觀層面的研究探討，旨在使行政機(jī)關(guān)重視“三公”經(jīng)費公開，理性面對公開工作中存在的困境，大力推進(jìn)信息公開工作。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：公務(wù)消費；信息公開；制度改革 </p>&

2、lt;p>　　2011年4月14日，科技部率先公開2011年“三公”經(jīng)費預(yù)算為4018.72萬元。成為第一個公布“三公”預(yù)算的中央部委。截至2011年8月4日，共計93個部門已公開“三公經(jīng)費”，仍有外交部、國家安全部、國務(wù)院僑務(wù)辦、國務(wù)院港澳事務(wù)辦、國務(wù)院臺辦、國家煤礦安監(jiān)局、國家保密局、國家密碼管理局、國家語言文字工作委9部門尚未公開“三公經(jīng)費”。中央部門的公開是為地方作表率，但地方政府的“三公”經(jīng)費公開卻沒有跟上步伐。公開阻力

3、大，不愿主動公開成為目前地方政府“三公”經(jīng)費公開面臨的最大的困境。為什么地方“三公”經(jīng)費公開如此費力和緩滯呢？筆者通過實地調(diào)查某市A行政單位來試探討其存在的問題及其成因。 </p><p>　　一、A行政單位公車、公款接待、公費出國相關(guān)規(guī)定 </p><p>　　在訪談中筆者了解到該單位沒有專門的“三公”科目的分類，公車、公費出國、公款接待主要是按照我國行政單位會計科目表進(jìn)行統(tǒng)計的。公款接

4、待、公費出國都屬于商品和服務(wù)支出這一科目，而車輛購置屬于其他資本性支出。公務(wù)用車的購置都要向市局打報告，市局批復(fù)數(shù)量、排量標(biāo)準(zhǔn)和金額后由分局自行購買。公費出國主要是上級領(lǐng)導(dǎo)和部門分配名額，由分局支付費用。公務(wù)接待主要是兄弟單位間的相互宴請，根據(jù)對方的單位、級別由局長或主管副局長確定標(biāo)準(zhǔn)，大多以定點單位簽單的形式結(jié)賬。 </p><p>　　二、困境產(chǎn)生的原因分析 </p><p>　?。ㄒ?/p>

5、）“三公”公開缺乏保障機(jī)制 </p><p>　　從制度保障方面來看，從2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）開始實施，到財政部于2010年3月1日提出的《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），再到新《保密法》的修訂和實施，最后到2011年11月國務(wù)院法制辦公布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例（征求意見稿）》，雖然“三公”經(jīng)費公開已經(jīng)進(jìn)入頂層設(shè)計，但目前法制建設(shè)

6、依然存在一些不足：一方面，現(xiàn)行的《預(yù)算法》中并沒有規(guī)定中央部門預(yù)算公開的實施細(xì)則，這就導(dǎo)致地方政府及基層單位缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑和具體的指導(dǎo)規(guī)則。另一方面，新《保密法》中一些降低要求的內(nèi)容，對政府的信息公開工作并沒有實質(zhì)性的推進(jìn)作用。多數(shù)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為“三公”經(jīng)費是敏感或機(jī)密性的內(nèi)容，因此沒有上級的強(qiáng)制性命令，一般不會主動公開。若公開，往往以敷衍的態(tài)度，公布一個模糊龐統(tǒng)的數(shù)據(jù)。 </p><p>　　從人員保障機(jī)制方

7、面來看，大部分機(jī)關(guān)單位在政府信息公開方面無專人負(fù)責(zé)，而多是由其他部門人員兼職這部分工作，負(fù)責(zé)人員流動性比較大，工作的延續(xù)性較低；此外，人員缺乏專業(yè)指導(dǎo)，專業(yè)知識和工作經(jīng)驗欠缺。 </p><p>　?。ǘ﹤鹘y(tǒng)官僚文化的制約 </p><p>　　王亞南先生曾經(jīng)在其著作《中國官僚政治研究》中描述了中國官僚政治的三種特性，即延續(xù)性；包容性；貫徹性。當(dāng)下的官員大部分也無法擺脫傳統(tǒng)官僚文化的束縛

8、，權(quán)之所在，利之所在，官員出于維護(hù)自身利益的需要，往往對于各種信息進(jìn)行保密。所以，當(dāng)信息公開涉及到財政預(yù)決算等比較敏感的信息時，很多都是處于一種停頓的狀態(tài)，政府對于“工資支出、出國考察支出以及公款接待支出”之類的公開申請回應(yīng)也十分消極。 </p><p>　　（三）政府之間存在權(quán)責(zé)不明確 </p><p>　　由于我國政府與市場及政府之間的權(quán)責(zé)不明晰，所以即便是政府部門將財政信息進(jìn)行公開和

9、透明，也無法通過此公開的信息進(jìn)行政府活動績效的分析和評價，不足以約束和糾正政府在財政運作方面的不合理。政府職責(zé)的不明確，很難使公眾所了解和判斷政府部門的活動是否在一個可行的框架和空間內(nèi)進(jìn)行運作，政府的實際活動范圍是否適當(dāng)及為此提供的資金是否合理等信息，缺乏對政府的活動績效進(jìn)行分析和評價，往往會導(dǎo)致較高的監(jiān)督成本，從而造成對政府缺乏有效的監(jiān)督。 </p><p>　　三、完善公務(wù)消費信息公開制度建設(shè)的對策建議 &l

10、t;/p><p>　?。ㄒ唬┬抻喰隆侗Ｃ芊ā?，明確“三公”經(jīng)費不屬于保密范圍 </p><p>　　新《保密法》的頒布與實施，進(jìn)一步提高了我國政府信息公開的力度，但是，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，制度未必是有效率的，它服務(wù)于那些有制定規(guī)則的談判能力的人的利益。當(dāng)前，許多政府以保密條例為借口，拒絕公開，影響政府信息公開的制度效力。故筆者建議將“三公”經(jīng)費完全剔除在政府保密范圍內(nèi)，指明“三公”經(jīng)費不屬

11、于保密內(nèi)容。 </p><p>　?。ǘ┙⒔∪O(jiān)督制度 </p><p>　　“三公”經(jīng)費公開的目的不僅在于滿足社會公眾的知情權(quán)，更重要的是通過公開，建立一個廉價政府，為社會公眾的監(jiān)督創(chuàng)造更多的途徑。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)建立內(nèi)部和外部雙層的監(jiān)督體系。 </p><p>　　內(nèi)部監(jiān)督體系主要依靠內(nèi)部審計機(jī)制。按照國際內(nèi)部審計師協(xié)會的要求，內(nèi)部審計旨在檢查和評價內(nèi)部控制

12、、組織治理和風(fēng)險管理。內(nèi)部審計機(jī)制是提高政府部門財務(wù)內(nèi)部控制的重要手段。要將內(nèi)部審計部門獨立于政府其他部門，保證審計人員對“三公”消費的各項數(shù)據(jù)進(jìn)行真實、客觀、有效的審計監(jiān)督。 </p><p>　　結(jié)合中國實際國情，筆者認(rèn)為外部監(jiān)督體系可以包括人大代表對預(yù)算的監(jiān)督、外部審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以及社會公眾的監(jiān)督三個方面。 </p><p>　　就我國目前的情況來看，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)在多數(shù)情況下都是懸

13、空的，根本起不到監(jiān)督的作用，因此，必須提升人大的預(yù)算監(jiān)督能力，強(qiáng)化制約的有效性。筆者建議從以下一個方面提升人大預(yù)算監(jiān)督能力。第一，立法賦予人大預(yù)算修正權(quán)。“人大預(yù)算監(jiān)督乏力的源頭就在于沒有預(yù)算修正的權(quán)力行使空間。在中國的憲政實踐中，長期以來的黨委行政主導(dǎo)模式使得人大在公共財政支配問題上缺乏信息和監(jiān)督手段，從而未能建立起應(yīng)有的法律權(quán)威性?！?。第二，優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督組織建設(shè)。預(yù)算審查和監(jiān)督專業(yè)性強(qiáng)、工作量大、內(nèi)容繁雜，需要多個

14、專門機(jī)構(gòu)通力協(xié)作才能完成。人大代表來自各行各業(yè)，不可能全身心的投入到人大工作中去，有些不具備財政專業(yè)知識，加之時間有限，無法看懂預(yù)算草案，更不可能讓他們對預(yù)算提出專業(yè)性的意見，這樣各級人大就不可能對預(yù)算進(jìn)行實質(zhì)性監(jiān)督。因此，預(yù)算監(jiān)督需要一個專業(yè)化、高水平的專職人員組成的機(jī)構(gòu)，特別是財經(jīng)委員會和預(yù)算工作委員會的工作人員，同時也可吸收在財政、審計、會計、法律等領(lǐng)域的專家作為委員會成員。 　　外部審計是獨立于政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位以外的國家審

15、計機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的審計，以及獨立執(zhí)行業(yè)務(wù)會計師事務(wù)所接受委托進(jìn)行的審計</p><p>　　公眾監(jiān)督是發(fā)揮社會民主的重要途徑，同時也是約束政府行為的有效方式。小農(nóng)意識在當(dāng)今表現(xiàn)為情大于法、民主自由意識淡薄、安于現(xiàn)狀、缺乏權(quán)利保護(hù)意識等等，這就使公眾監(jiān)督缺乏一個殷實的基礎(chǔ)，因此必須加強(qiáng)公民對民主政治的熱情，提高公民參政議政的能力，拒絕政治冷漠，充分行使監(jiān)督權(quán)。公民可以在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)造的交流空間，形成及時、有效、良好的社會

16、監(jiān)督氛圍。 </p><p>　?。ㄈ┘訌?qiáng)懲處力度，建立問責(zé)機(jī)制 </p><p>　　雖然隨著“三公”經(jīng)費公開的力度逐漸加大，但公開的質(zhì)量如何，公眾仍然心存疑慮。為了消除公眾疑慮，提高“三公”經(jīng)費公開質(zhì)量、真實客觀性和權(quán)威性，必須建立“三公”經(jīng)費問責(zé)機(jī)制。問責(zé)，不僅對于那些拒不公開“三公”經(jīng)費賬本的部門，更在于那些違規(guī)挪用擠占預(yù)算資金的部門，在領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”下變通做假賬的部門與個人。要

17、整治“三公”消費，必須下決心建立一整套懲處制度，如果不公開、假公開，公開數(shù)字不真實，部門就要負(fù)責(zé)，特別是主管領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)，約束開支的隨意性，真正做到有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必問、有錯必糾。另一方面，可以將“三公”經(jīng)費公開情況納入到政府績效考核范圍中，保障公開的有效性和權(quán)威性。 </p><p>　?。ㄋ模┛茖W(xué)制定和細(xì)化“三公”消費制度與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn) </p><p>　　治理“三公”問題，沒有一套標(biāo)準(zhǔn)的

18、制度體系，工作就難以有效開展。目前，我國對公車購置及運行、公費出國、公務(wù)接待沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和消費制度，雖然中央頒布了相關(guān)的規(guī)定，但實際效果并不理想，特別是基層政府“三公”消費標(biāo)準(zhǔn)存在很大的主觀性和隨機(jī)性，沒有科學(xué)合理的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。古語有云，“無規(guī)矩不成方圓”。因此，必須科學(xué)制定和細(xì)化“三公”消費一系列制度規(guī)程，從源頭上填補(bǔ)“三公”管理漏洞。筆者建議結(jié)合定性和定量的方法對“三公”消費進(jìn)行科學(xué)合理的制定。 </p><

19、p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1] 馬占穩(wěn).深化治理“三公”消費的幾點思考[J].理論視野，2012，1. </p><p>　　[2] 王亞南.中國官僚政治研究[M].中國社會科學(xué)出版社，第21頁. </p><p>　　[3] 冷新波.我國財政透明對監(jiān)督政府的有效性研究[D].浙江財經(jīng)學(xué)院，2012，1.