城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民權(quán)益保障對策探析

1、<p>　　城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民權(quán)益保障對策探析</p><p>　　[摘要]對于農(nóng)民而言，土地為其生活提供直接經(jīng)濟收益，然而伴隨著中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地需求越來越大。政府不得不從面積和規(guī)模上加大征收農(nóng)村集體土地的力度，導(dǎo)致失地農(nóng)民越來越多。與之緊密相連的征地補償?shù)葐栴}也日漸突出，已嚴(yán)重影響了我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會秩序的穩(wěn)定。因此，完善土地法律制度、健全社會保障制度，了解被征地農(nóng)民的困難并努力

2、解決，保障失地農(nóng)民合法權(quán)益刻不容緩。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；權(quán)益保障對策 </p><p>　　[中圖分類號]F323.6 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）8-0127-03 </p><p>　　城鎮(zhèn)化曾經(jīng)被作為我國政府積極追求的一個社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，然而，隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，失地農(nóng)民問題凸顯，本文試結(jié)合城

3、鎮(zhèn)化進程中對失地農(nóng)民不利的影響，分析其原因，然后提出自己的建議。 </p><p>　　1 城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民的困難及權(quán)利被侵情況 </p><p>　　現(xiàn)行土地制度支撐了我國經(jīng)濟多年的高速增長和城鎮(zhèn)化的快速推進，但也由此形成了以土地為支撐的經(jīng)濟發(fā)展模式，其不協(xié)調(diào)、不健康的問題越來越突出?？焖俚某擎?zhèn)化依靠土地擴張和土地資本化推動。2000—2012年，城市建成面積擴增了一倍多，土地出讓金增了

4、45倍多。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000—2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝。一般每征用一畝耕地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)，這就意味著我國“失地農(nóng)民群體”將從目前約4000萬人劇增至2030年的1.1億人。如果失地農(nóng)民的利益無法得到有效的保障，他們“務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、社保無份”，這些“三無人群”的未來就必然是“難就業(yè)、難創(chuàng)業(yè)、難保障、難發(fā)展”。 </p><p>　　城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民

5、遇到的困難一般有以下三點。 </p><p>　　1.1 農(nóng)民生活無保障 </p><p>　　農(nóng)民主要依靠土地生存，無論種植莊稼還是出租經(jīng)營，都有相對可靠的收入。城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民的生活習(xí)慣、思想觀念還停留在農(nóng)民的層次上，很少有參加社會保險的認(rèn)識。他們中幾乎沒有人有自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)、通過其他途徑實現(xiàn)就業(yè)的意識，普遍存在著“等、靠、要”的思想。按照當(dāng)前規(guī)定，目前失地農(nóng)民的安置形式主要包括：

6、貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等幾種方式。可是在現(xiàn)實生活中生產(chǎn)安置、擇業(yè)安置、分紅安置、移民安置等方式所占的比例是微乎其微的，據(jù)不完全統(tǒng)計，90%以上的地域安置是一次性補償。大多數(shù)農(nóng)民不會對補償?shù)馁Y金進行合理規(guī)劃利用，由于資金比較分散，也不能把有限的資金投資創(chuàng)業(yè)，這就導(dǎo)致了他們的后續(xù)收入實際較少的后果。根據(jù)抽樣調(diào)查，土地被征后有60%失地農(nóng)民生活困難。而且農(nóng)民們的法律意識相對薄弱，失地農(nóng)民家多為留守老人

7、和兒童，不會考慮維護自己的權(quán)益。這筆有限的資金用完了，他們面臨的結(jié)果必然是生活沒有著落。 </p><p>　　1.2 就業(yè)遇困難 </p><p>　　城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民是被動城市化的農(nóng)民，他們在市場就業(yè)競爭中沒有充足的準(zhǔn)備，再加上受教育程度低、技能單一、思想保守，不能實現(xiàn)良好的就業(yè)。從筆者在山東農(nóng)村的調(diào)查可以看到，目前農(nóng)村有一技之長的農(nóng)民早已找到工作，而以種植業(yè)為主、沒有工作經(jīng)驗和技能或

8、年齡偏大的農(nóng)民，就依靠土地生存。失地農(nóng)民中“弱勢群體”就業(yè)難尤為突出。這不僅包括農(nóng)村困難群眾，還包括45歲以上的婦女，50歲以上男子。純樸的失地農(nóng)民離開農(nóng)村，來到了謀生的城市，失地后應(yīng)就業(yè)而未能就業(yè)的人數(shù)不在少數(shù)。這些無業(yè)人員聚在一起打牌、搓麻將，有的整天打牌或閑聊，靠安置補償過日子，因而失去了從事其他產(chǎn)業(yè)的資金基礎(chǔ)。而且，由于初期的“一次性補償”看起來比較多，容易讓失地農(nóng)民產(chǎn)生一個錯覺，認(rèn)為自己比較富有了，不必再去奮斗。這些人有土地補

9、償金，生活還能勉強維持，一旦補償金用完了，生活將無著落。這就讓一部分農(nóng)民不僅缺乏就業(yè)的能力，而且根本就沒有就業(yè)需求，從而導(dǎo)致大量農(nóng)村閑散人員出現(xiàn)，而這一結(jié)果對農(nóng)村的社會穩(wěn)定也是極為不利的。 </p><p>　　1.3 失地農(nóng)民參與權(quán)、發(fā)言權(quán)受限制 </p><p>　　除了遭受以上所提的生活、經(jīng)濟上的困難，失地農(nóng)民的合法權(quán)利在現(xiàn)實中亟待改善。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定可知，我國現(xiàn)行的征地程

10、序是在政府批準(zhǔn)征地立項以后再進入法定公告程序，屬于事后公告和登記。然而，在相當(dāng)多的地方，公告流于形式，征地事務(wù)完全由地方政府決定。在批準(zhǔn)征地方案的過程中，農(nóng)民作為被征地權(quán)利人沒有充分的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)、否決權(quán)，他們在征地補償過程中只能被動接受征地結(jié)果。 </p><p>　　2 失地農(nóng)民生活困難及權(quán)利被侵的主要原因分析 </p><p>　　造成失地農(nóng)民生活困難及權(quán)利被侵的原因是多方面的，也

11、頗為復(fù)雜，下面試分析其主要原因如下。 </p><p>　　2.1 征地補償方式單一、缺乏制度規(guī)范且存在公平偏離 </p><p>　　我國當(dāng)前實行的征地補償方式主要是一次性貨幣補償。這種補償方式雖然存在一定的合理性，但是并沒有充分考慮農(nóng)民土地被征收以后面臨的一系列問題，尤其是不可能徹底解決農(nóng)民的生產(chǎn)和生活保障問題。補償款用完后，失地農(nóng)民沒有可靠的經(jīng)濟來源，往往導(dǎo)致失地農(nóng)民生活得不到長期的

12、有效保障。而這時候再就業(yè)的壓力也是相當(dāng)大，由此而產(chǎn)生一系列社會問題。而且對失地農(nóng)民的補償沒有相應(yīng)的制度規(guī)范，因此有許多當(dāng)?shù)卣]有給出合理的經(jīng)濟補償。有些地方低價征用農(nóng)民土地，再低價出讓給企業(yè)，這是以農(nóng)補工，不是以工補農(nóng)。另外，土地有不斷增值的趨勢，在補償農(nóng)民時存在不合理的“漲價歸政府”現(xiàn)象。 </p><p>　　2.2 社會保障不夠公平，失地農(nóng)民訴求得不到正確采納 </p><p>

13、　　我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的二元體制是阻礙失地農(nóng)民社會保障問題的制度性障礙，導(dǎo)致農(nóng)民的社會保障覆蓋面窄、發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)制度以嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市流動的嚴(yán)格的戶籍制度為特點，在勞動就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育、戶籍管理等方面構(gòu)建了城鄉(xiāng)之間難以逾越的屏障。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制對農(nóng)民利益的忽視，失地農(nóng)民在政治上并沒有平等參與權(quán)，在經(jīng)濟上沒有維權(quán)保障，在政策上是被動接受者，在就業(yè)上無自由流動權(quán)，在享受國家社會

14、保障政策方面處于自然無助狀態(tài)。這樣必然產(chǎn)生的后果是，在農(nóng)村出現(xiàn)了這樣一個階層：他們沒有了賴以生存的土地，不必再“面朝黃土背朝天”，但同時也沒有取得與城市人口同樣的社會保障。他們處在夾縫里生存著。 　　2.3 公共利益界定模糊 </p><p>　　《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收?！庇捎谙嚓P(guān)法律法規(guī)沒有對“公共利益”做出明確界定，司法實踐也沒有對其進行

15、嚴(yán)格把握，導(dǎo)致因“公共利益”征地范圍被無限擴大，給了某些地方政府和開發(fā)商進行惡意運作的空間。一些商業(yè)性質(zhì)的用地打著“公共利益”的旗號征收集體所有的土地。于是，這種情形下農(nóng)民很難提出異議，不合理的強征土地現(xiàn)象因此時有發(fā)生，極大地?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。 </p><p>　　3 維護失地農(nóng)民權(quán)益的對策 </p><p>　　造成失地農(nóng)民權(quán)利被侵既有制度的不完善，也有一些人為的因素。對失地農(nóng)民權(quán)益的

16、保障可以分別從國家和失地農(nóng)民的層面進行分析。 </p><p>　　3.1 國家和政府層面 </p><p>　?。?）完善土地補償機制，建立針對失地農(nóng)民的社會保障制度。從我國保護農(nóng)民權(quán)益和堅守 18 億畝耕地紅線的基本國情出發(fā)，制定出適合我國國情的法律制度和社會保障模式。一是以列舉式方法制定“公益用地”目錄，明確公共利益用地類型，以該目錄為基準(zhǔn)對征地行為進行審批，在保護糧食安全、生態(tài)安全

17、的同時保障農(nóng)民權(quán)益；二是除現(xiàn)行土地安置補償費外，建立土地增值收益歸社會機制，實行“漲價歸公”公平補償，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租。地方政府要拿出一定的費用作為專項基金，逐步按市場現(xiàn)價對失地農(nóng)民進行補償，以保障失地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟長遠生計，讓失地農(nóng)民也能從土地的增值和城市的發(fā)展中長期受益；三是建立多種安置方式，可以把貨幣補償、就業(yè)安置、入股分紅、返還住房、養(yǎng)老保障等多種形式進行有機結(jié)合，以自愿選擇為基礎(chǔ)，制定多種方案提供選擇

18、，以保障失地農(nóng)民的基本權(quán)利。 </p><p>　?。?）因地制宜，區(qū)別對待。對純農(nóng)戶、兼職農(nóng)民戶、非農(nóng)戶農(nóng)民的征地補償，政府應(yīng)該建立針對不同類型農(nóng)戶的征地補償機制。純農(nóng)戶家庭，除了貨幣安置，采用土地流轉(zhuǎn)形勢實行留地安置，可以使得不具有其他補償方式地區(qū)的純農(nóng)戶能繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地也能繼續(xù)為他們提供生活保障和收入來源；兼職農(nóng)戶家庭，除了貨幣安置，采用土地入股和留地安置方式對農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶進行征地補償安置，可以使他們

19、的生活水平得到很大的提高，并且在家庭喪失非農(nóng)生產(chǎn)能力之后仍然能保持較高的收入；非農(nóng)戶家庭，農(nóng)業(yè)收入占其家庭收入極小的比例，農(nóng)業(yè)和農(nóng)地已經(jīng)可有可無，土地甚至成為家庭經(jīng)營的一種負(fù)擔(dān)。單純的貨幣安置或綜合社會保障安置即可。 </p><p>　　（3）先計劃聽證，再實施征地。城鎮(zhèn)化的趨勢不可阻擋，各地方政府在征用農(nóng)民土地前應(yīng)先制訂好安置計劃，并且舉行聽證會，廣泛地接受來自民眾的意見，從而制定出合理的補償安置方案。失地農(nóng)

20、民的權(quán)益得不到保障，負(fù)責(zé)任的應(yīng)該是實施計劃的政府官員。許多情況下就是因為當(dāng)?shù)卣牟还讲缓侠淼挠媱澆攀故У剞r(nóng)民生活困難，權(quán)益受侵。因此，政府官員應(yīng)時刻明確自己的責(zé)任，落實制度保障和財政保障。在執(zhí)法過程中杜絕侵害農(nóng)民權(quán)益的做法。 </p><p>　?。?）集約節(jié)約用地，提高土地利用率。提高土地使用率可以減少對農(nóng)村土地的征收。在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，一方面要集約節(jié)約用地，應(yīng)杜絕“面子工程”，不可為了顯示地方之富裕，修過

21、寬馬路，建過大的廣場和辦公設(shè)施。另一方面結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，以舊廠房、產(chǎn)能落后項目改造為重點，積極推進“地質(zhì)環(huán)境治理”，充分挖掘建設(shè)用地潛力。利用高新技術(shù)，提高土地利用率。 </p><p>　　3.2 失地農(nóng)民的層面 </p><p>　　（1）幫助失地農(nóng)民合理規(guī)劃土地補償金。失地農(nóng)民受教育程度普遍不高，常常對于大筆資金的規(guī)劃并沒有正確的思想意識。因此，政府應(yīng)該幫助他們合理地利用

22、補償金來提高生活水平。例如，可以把補償金的大部分入股，發(fā)展村集體經(jīng)濟，既能解決就業(yè)問題，也可以使資金得到有效利用，提高農(nóng)民生活水平。也可以是政府積極扶持的自主創(chuàng)業(yè)，給予失地農(nóng)民優(yōu)惠政策比如減免稅費等。 </p><p>　?。?）建立能切實為失地農(nóng)民服務(wù)的信息、培訓(xùn)平臺。失地農(nóng)民的生活技能普遍單一，對于城鎮(zhèn)化生活短時間內(nèi)也較難適應(yīng)。政府可以建立服務(wù)平臺提供幫助：一是建立就業(yè)信息平臺。政府與相關(guān)的單位企業(yè)溝通交流，

23、為失地農(nóng)民提供崗位信息，幫助農(nóng)民們找到適合自身的工作；政府把在外打工時間較早、誠信度高、思想活躍、有一定組織能力的能人組成勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人隊伍，搜集各地用工信息，通過傳幫帶的方式帶領(lǐng)鄉(xiāng)親外出務(wù)工。二是為農(nóng)民組織技能培訓(xùn)班，針對用工單位需求和農(nóng)民的需要，拓展培訓(xùn)機制，增強失地農(nóng)民的就業(yè)能力和專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，以便于他們能夠更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)社會。 </p><p>　?。?）完善養(yǎng)老保險、制定優(yōu)惠政策，緩解失地農(nóng)民生活壓力。對于

24、失業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)根據(jù)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的相關(guān)規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇。失地農(nóng)民的基本生活保障制度既要有別于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和其他社會保險，又要考慮與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和其他社會保險相銜接。建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，關(guān)鍵要落實保障資金。本著“群眾能接受，政府能承受”，則采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”予以籌集。要按照“政策引導(dǎo)、適當(dāng)補貼、農(nóng)民參加”的原則，宣傳引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加農(nóng)村合作醫(yī)療，解決被征地農(nóng)民的醫(yī)療問

25、題，防止農(nóng)村因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生。同時，加強對養(yǎng)老保險資金的管理，確保養(yǎng)老金足額、準(zhǔn)時發(fā)放，提高失地農(nóng)民參保的積極性。失地養(yǎng)老保險制度將失地農(nóng)民全部納入社保，將從根本上解決被征地農(nóng)民的長期基本生活保障的需要。失地農(nóng)民作為弱勢群體，應(yīng)該有相應(yīng)的優(yōu)惠政策對其進行扶持。比如，在失地農(nóng)民進行自主創(chuàng)業(yè)的時候，可以為其提供小額貸款、減免稅費，在子女的教育問題上，減免被征地農(nóng)民子女的學(xué)費，讓失地農(nóng)民子女平等地享受當(dāng)?shù)氐慕逃Y源。 </p>

26、<p>　?。?）改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)管理體制，促進失地農(nóng)民適應(yīng)城市，加強他們的城市歸屬感。在國家推進城鎮(zhèn)化進程中，要努力改進原有的管理體制，消除城鄉(xiāng)制度阻隔，將農(nóng)民與城鎮(zhèn)人員平等的對待，提高他們的經(jīng)濟和政治地位，確保他們享受到公平合理的社會公共資源。只有當(dāng)失地農(nóng)民真正適應(yīng)了城市，才能逐步提高自己的生活水平。而失地農(nóng)民的歸屬感加強了，也會大大緩解當(dāng)前的矛盾，促進社會的和諧。 </p><p>　?。?）完善

27、征地補償爭議協(xié)調(diào)裁決制度，為失地農(nóng)民提供必要的法律援助。失地農(nóng)民屬于社會弱勢群體。他們社會地位低下、經(jīng)濟能力有限，缺乏相應(yīng)的法律知識，在征地過程和其他社會活動中合法權(quán)益受到侵犯時，由于沒有足夠的能力支付因?qū)で缶戎葷枰某杀荆〞r間、金錢等），“法律面前人人平等”的原則就難以在他們身上得到體現(xiàn)。因此，要完善征地補償爭議協(xié)調(diào)裁決制度，同時，暢通救助救濟渠道，為失地農(nóng)民提供多種形式的法律援助，保護農(nóng)民土地合法權(quán)益，讓城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民對土地

28、權(quán)利的行使切實得到法律的保護。 </p><p><b>　　4 結(jié) 論 </b></p><p>　　城鎮(zhèn)化進程中，只有建立和完善好失地農(nóng)民的社會保障制度，失地農(nóng)民才能安居樂業(yè)，城鎮(zhèn)化的推進才能事半功倍，才更有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會和諧！ </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><

29、p>　　[1]賈娟.被征地農(nóng)民權(quán)益保障的法律問題研究[D].新鄉(xiāng)：河南師范大學(xué)碩士論文，2012. </p><p>　　[2]張侃.不同類型失地農(nóng)民征地補償機制研究[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士論文，2010. </p><p>　　[3]王錦國.新形勢下如何解決失地農(nóng)民社會保障問題的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012（6）. </p><p>　　[4]沈曉紅