供給側結構性改革下的土地儲備供應制度研究

1、<p>　　供給側結構性改革下的土地儲備供應制度研究</p><p><b>　　詹希平，劉昉</b></p><p>　?。ê先f源評估咨詢有限公司，長沙 410000）</p><p>　　摘要：土地儲備制度與土地供應制度是與供給側結構性改革緊密相關的兩種土地制度。供給側結構性改革視角下土地儲備與供應制度存在的關鍵問題有：過分追求

2、土地儲備規(guī)模，導致土地儲備資金負擔增大；過分重視經(jīng)營性用地的儲備與供應，造成土地儲備與供應調(diào)控職能缺位；政府壟斷的土地供應制度，容易造成供需失配；土地儲備與供應的法律法規(guī)尚不健全，容易造成土地市場的混亂。推進供給側結構性改革的土地儲備與供應制度的改革對策：適度控制土地儲備規(guī)模，消化土地庫存；合理確定土地供應結構，實現(xiàn)供需均衡；打破政府壟斷局面，調(diào)動多方積極性；建立完善的法律體系，確保土地儲備與供應制度有法可依。</p>&

3、lt;p>　　關鍵詞：供給側結構性改革；土地儲備制度；土地供應制度；改革對策</p><p>　　中圖分類號：F301.2；F062.1 文獻標識碼：A 文章編號： 1672-6995（2018）05-0000-00</p><p>　　DOI：10.19676/j.cnki.1672-6995.000038</p><p>　　Research o

4、n Land Storage and Supply System under the Background of Supply-side Structural Reform</p><p>　　ZHAN Xiping, LIU Fang</p><p>　　(Hunan Wanyuan Assessment and Consultant Co.,Ltd, Changsha 410000,C

5、hina)</p><p>　　Abstract: Land storage system and supply system are two systems closely relate to supply-side structural reform. From the view of supply-side structural reform, two systems have following key

6、problems: over-pursuing land storage sizes and leading to the increasing pressure of land storage capital, over-valuing storage and supply of profit-oriented land and leading to the absence of government regulation, the

7、government-monopolized land storage system easily leading to the unbalance of land suppl</p><p>　　Key words: supply-side structural reform; land storage system; land supply system; reform measures</p>

8、<p><b>　　0 引言</b></p><p>　　為了更好地適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，習近平總書記于2015年11月中央財經(jīng)領導小組第十一次會議上首次提出“供給側結構性改革”的概念。同年，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》也明確提出，“要優(yōu)化土地等要素的配置，推進供給側結構性改革”。供給側結構性改革，是指以提高供給質(zhì)量為出發(fā)點，以改革為核心路徑推

9、進結構調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，從而更好地滿足人民需要，促進經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展。土地是社會經(jīng)濟發(fā)展的空間載體，土地市場供給側涉及土地規(guī)劃、整治、儲備、流轉和利用等環(huán)節(jié)，以及其中所對應的土地供應制度、土地用途管制制度、土地收儲制度和土地收益分配制度(土地稅費制度) 。土地市場供給側結構性改革，就是通過改革土地供給制度，創(chuàng)新土地供給方式，推進用地結構優(yōu)化調(diào)整，來進一步釋放

10、土地要素紅利，進而推動經(jīng)濟的轉型升級。</p><p>　　從已有土地相關制度與供給側結構性改革的研究成果來看，大多集中在土地供應制度改革與產(chǎn)業(yè)轉型升級的研究、土地供應政策與房地產(chǎn)市場調(diào)控的關系研究、土地政策的創(chuàng)新試點研究和土地管理制度創(chuàng)新研究等方面。對于供給側所涉及的土地制度研究不夠全面，特別是在實際運用土地制度推進供給側結構性改革等方面，還缺乏針對性的研究。為此，本文通過對供給側結構性改革與土地儲備和供應制度

11、的關系探討，來剖析現(xiàn)行土地儲備與供應制度中存在的問題，試圖通過創(chuàng)新土地儲備與供應制度來推動土地供給側結構性改革。</p><p>　　1供給側結構性改革對土地儲備與供應提出的要求</p><p>　　隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組會議上就供給側結構性改革提出了 “化解過剩產(chǎn)能、降低企業(yè)成本、防范化解金融風險、房地產(chǎn)去庫存”等 “四個殲滅戰(zhàn)”。這“四個殲滅戰(zhàn)”如何打，

12、從土地儲備方面來看：首先要加快消化庫存和閑置儲備土地，促進儲備土地的可持續(xù)發(fā)展；其次要調(diào)動多方積極性，優(yōu)化土地資源配置；再者還要規(guī)范土地儲備行為，嚴控儲備土地金融風險。從土地供應方面來看：供給制度上，要創(chuàng)新完善供給制度；土地供應上，要合理調(diào)節(jié)土地供應規(guī)模，加快調(diào)整土地供應結構，改革土地供應方式，提高土地使用效率；市場供求上，要在“控量”的基礎上激發(fā)新的市場需求，從而促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。實現(xiàn)土地儲備與供應的動態(tài)平衡，促進土地資源的優(yōu)化配

13、置才是土地供給側結構性改革的應有之義。</p><p>　　2 供給側結構性改革視角下土地儲備與供應制度關鍵問題分析</p><p>　　土地儲備制度，是指在土地未投入使用之前，由政府直接或委托相關機構，對城市土地進行統(tǒng)一收購儲備，再統(tǒng)一供應的制度。土地儲備制度對土地資源的優(yōu)化配置會產(chǎn)生重要影響。土地供應制度，是土地一級市場通過招標、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓等手段投放土地的制度，包括土地的供應

14、方式、供應結構和供應節(jié)奏等。土地供應制度對增量用地的影響更大。</p><p>　　自 2000 年實行土地收購儲備制度以來，我國的土地儲備制度不斷發(fā)展，但是目前仍處于探索階段，相關體系還不太完善。2007年12月發(fā)布的《土地儲備管理辦法》規(guī)定城市土地由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。土地一級市場的供給由政府壟斷，在一定程度上造成了土地供應的低效率。土地儲備制度與供應制度目前主要存在以下幾個方面的問題

15、。</p><p>　　2.1過分追求土地儲備規(guī)模，導致土地儲備資金負擔增大</p><p>　　從各地土地儲備計劃編制的過程來看，在確定儲備土地規(guī)模時，大多數(shù)土地儲備管理部門都提出“多儲”的目標，并且對土地儲備規(guī)模不斷“加碼”。實踐中，地方土地儲備規(guī)模過大的問題不同程度地存在，有的地方儲備的土地甚至未來幾年都用不完。以湖南省株洲市本級為例，株洲市本級前三年（2014—2016年）商、住、

16、工三類用地年均供應量為321公頃，2017年已入庫儲備土地942公頃，計劃入庫儲備土地870公頃，按照目前的土地供應速度，商、住、工儲備土地規(guī)模可以滿足未來5至6年的供地需求。儲備土地規(guī)模過大在對資源造成一定閑置的同時，也會增加地方的財務負擔。</p><p>　　2016年以前，土地儲備資金主要依賴于向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。2016年2月，四部委聯(lián)合發(fā)布的《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》

17、明確，“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款”。實踐中，大量土地儲備貸款資金被挪作他用，土地儲備貸款成了政府融資的手段?！锻ㄖ废掳l(fā)后，土地融資渠道被切斷了，現(xiàn)行儲備資金主要來源于政府財政預算與發(fā)行政府債券，目前政府對于債券發(fā)行規(guī)模與方式還未進行明確規(guī)定，出現(xiàn)儲備土地過分依賴政府財政的現(xiàn)象，加之土地儲備規(guī)模過大，土地儲備機構財務負擔不斷加重，資產(chǎn)負債率也越來越高。</p><p>　

18、　2.2過分重視經(jīng)營性用地的儲備與供應，造成土地儲備與供應調(diào)控職能缺位</p><p>　　根據(jù)《湖南省土地儲備計劃編制實施細則（修訂本）》（湘國土資辦發(fā)﹝2017﹞37號）的要求，商服用地、住宅用地、工礦倉儲用地、公共管理與公共服務用地、交通運輸用地、特殊用地、水域及水利設施用地、其他用地等8種用地類型都應屬于土地儲備計劃編制范圍。而在實際操作過程中，由于經(jīng)營性用地的供應能夠給地方政府帶來財政收益，致使政府在土

19、地儲備調(diào)控資源配置與追求土地收益之間，選擇追求土地收益而忽視了調(diào)控職能，在土地儲備計劃編制時，地塊的規(guī)劃用途就偏向于經(jīng)營性用地。以湖南省常德市2017年土地儲備計劃編制為例，商、住、工三類經(jīng)營性用地計劃儲備規(guī)模占計劃儲備總規(guī)模的97.13%，公共管理與公共服務用地僅占計劃儲備總規(guī)模的2.87%，交通運輸用地、水域及水利設施用地和其他土地均未納入當年儲備計劃（圖1）。此外，該市計劃2017年供應的儲備土地全部為經(jīng)營性用地。地方政府對于經(jīng)營

20、性用地儲備與供應的積極性較高，而生活性服務業(yè)設施用地、綠化生態(tài)用地占比較少，不利于土地資源的充分優(yōu)化配置。</p><p>　　圖1 湖南省常德市2017年度計劃儲備土地規(guī)模及類型</p><p>　　2.3政府壟斷的土地供應制度，容易造成供需失配</p><p>　　土地由政府壟斷供應，土地供應的時間、規(guī)模、價格都是由政府把控，即使是《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用

21、權規(guī)定》的實行，也沒有從根本上杜絕土地供應過程中不公正現(xiàn)象的發(fā)生。政府壟斷的土地供應制度存在明顯缺陷：首先，政府壟斷土地供應，使得政府對土地市場的需求變化敏感度不夠，容易造成供需失配。政府作為土地的“唯一賣家”，決定著“賣多少、怎么賣、賣什么價”，土地供應缺乏市場的參與，容易造成土地資源配置不平衡。此外，供應土地的招拍掛制度，容易推高企業(yè)的拿地成本，房價也隨之水漲船高，導致拆遷安置成本提升，最終土地收儲成本也不斷提高。過高的土地成本，不

22、利于土地市場的持續(xù)、健康發(fā)展。再者，土地供應的“雙軌制”容易形成尋租空間。地方政府既是土地收益的受益者，也是市場管理的“裁判員”，“監(jiān)守一體”容易滋生腐敗，導致大量的尋租行為發(fā)生。</p><p>　　2.4土地儲備與供應的法律法規(guī)尚不健全，容易造成土地市場混亂</p><p>　　我國的土地儲備制度與土地供應制度經(jīng)歷了自下而上、由實踐到理論的發(fā)展過程，目前土地儲備與供應制度正處于一種尷尬

23、境地。一方面，土地儲備與供應制度在全國如火如荼地運行，另一方面，土地儲備與供應相關的法律制度卻不夠健全，有的甚至處于“缺位”狀態(tài)。對于土地儲備制度而言，對其進行規(guī)范的條款在全國性的土地法律法規(guī)中還找不到，僅存在于若干部門規(guī)章及地方政府規(guī)章。當前與土地儲備制度相關的全國性規(guī)章類文件主要有《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)﹝2007﹞ 277 號）及配套制度，《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）及配套制度，《關于

24、規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜﹝2016﹞4號），這些規(guī)章法律位階低，不能有效地規(guī)范土地儲備運作。盡管國土資源部會同其他相關部門在2007年下發(fā)了《土地儲備管理辦法》，但沒有具體的實施細則，各地的土地儲備工作仍處在不斷摸索階段。</p><p>　　與土地供應制度相關的法律法規(guī)有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》《協(xié)議出讓國有土地使

25、用權規(guī)定》等。土地供應制度具有一定的法律基礎，但對土地供應、出讓、轉讓等管理尚未走上法律化、規(guī)范化的軌道，嚴重制約著土地市場體系的健康發(fā)育，市場供應與行政劃撥并存的“雙軌制”也造成了土地市場的不公開競爭，加大了土地市場的管理難度。</p><p>　　3 推進供給側結構性改革的土地儲備與供應制度改革對策</p><p>　　我國土地供給側結構性改革要解決的主要是當前供給側存在的供需不平衡與

26、供需錯配的問題。為了更好地發(fā)揮市場和政府的作用，結合供給側結構性改革的目標和任務，從以下方面提出創(chuàng)新土地儲備與供應制度，提高土地資源配置效率的對策。</p><p>　　3.1適度控制土地儲備規(guī)模，消化土地庫存</p><p>　　土地儲備規(guī)模由已儲備入庫地塊和擬入庫儲備地塊組成，已儲備入庫地塊的消化可以根據(jù)各地年均土地供應量來確定消化周期。建議對于消化周期在3年及以上的，暫停新增土地儲備

27、，對于消化周期在3年以下的可以按照正常程序進行土地儲備。擬入庫儲備地塊是指每年計劃新增收儲的地塊，新增收儲地塊要嚴格控制在市、縣本級前三年平均供應的儲備土地范圍之內(nèi)，前三年平均供應的儲備土地范圍應該與土地儲備監(jiān)管系統(tǒng)中儲備供應量保持一致。通過對已入庫和擬入庫儲備土地規(guī)范管理，能達到控制土地儲備總規(guī)模的目的。</p><p>　　《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜﹝2016﹞4號）要求，“各地土地

28、儲備總規(guī)模，應當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況、年度土地供應量、年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素確定。現(xiàn)有土地儲備規(guī)模偏大的，要加快已儲備土地的前期開發(fā)和供應進度，相應減少或停止新增以后年度土地儲備規(guī)模，避免由于土地儲備規(guī)模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務壓力?！眱湟?guī)模過大的地方，儲備用地數(shù)量、結構都必須調(diào)整，已經(jīng)成為了必然。土地儲備作為城市建設用地的“供應池”也要去庫存。土地儲備規(guī)模的控制和去庫存的要求，精準契

29、合了供給側結構性改革的趨勢。</p><p>　　3.2合理確定土地供應結構，實現(xiàn)供需均衡</p><p>　　要合理確定土地供應結構，首先需要政府和市場這兩只手各自發(fā)揮作用，市場發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用，政府發(fā)揮其提高公共服務建設水平、監(jiān)督市場運行的功能，最終實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場配置資源的有機結合。其次，在土地儲備計劃和土地供應計劃編制階段，各地應當結合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況、土地市場

30、發(fā)展情況以及當?shù)爻鞘邪l(fā)展規(guī)劃、土地利用年度計劃等來合理確定新增建設用地規(guī)模和結構。土地儲備計劃從長遠角度考慮應實行“大儲備”，綜合考慮各種用地類型的儲備。在土地供應計劃編制時，應保持對市場的敏感度，靈活調(diào)整供應數(shù)量、結構與方式，提高供應項目的針對性和有效性。土地供應計劃和土地儲備計劃還應當進行充分對接，保持計劃前后的銜接性。最后，要對土地供應的用途結構進行優(yōu)化，避免“普遍推進，全面開花”，各地在進行土地供應時，應根據(jù)當?shù)厣鐣?jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)

31、展需要，“有所側重，適當開發(fā)”。例如，支持鼓勵中小套型和保障性住房供地，禁止高檔別墅項目土地供應；支持高端、智能、綠色產(chǎn)業(yè)用地，禁止能耗高、污染大的產(chǎn)業(yè)項目用地。合理調(diào)控各產(chǎn)業(yè)用地，形成多元化的土地供應格局，才能實現(xiàn)更高層次的供需均衡。</p><p>　　3.3打破政府壟斷局面，調(diào)動多方積極性</p><p>　　土地儲備制度與供應制度確立以來，儲備和供應的主體都是政府，實行的是“一個口

32、子進水，一個池子蓄水，一個龍頭出水”的土地儲備與供應制度。這種制度一定程度上損害了市場效率，增加了交易成本。為解決這一問題，應當充分調(diào)動多方的積極性，加快完善現(xiàn)有儲備與供應制度。</p><p>　　首先，在保證在政府掌控國有土地儲備與供應的前提下，進一步發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的作用，賦予集體經(jīng)濟組織相關權能，讓集體經(jīng)濟組織在土地儲備與供應方面發(fā)揮其作用。2017年8月，國土資源部會同住房城鄉(xiāng)建設部下發(fā)《利用集體建設用

33、地建設租賃住房試點方案》（國土資發(fā)﹝2017﹞100號）指出，“利用集體建設用地建設租賃住房，可以增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，有助于構建購租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制”。雖然目前集體建設用地還不能完全入市進行交易，但是從集體建設用地供應制度來說，已經(jīng)有了很大的進步。其次，可以通過探索新的土地收儲機制來調(diào)動土地權利人的積極性。對于無條件進行再開發(fā)的地塊，可以通過建立合資入股共同開發(fā)的收儲機制來盤活土地收益；

34、對于低效或閑置用地，可以嘗試建立共享土地增值收益的收儲機制來調(diào)動原土地使用權人的積極性。</p><p>　　3.4建立完善的法律體系，確保土地儲備與供應制度有法可依</p><p>　　鑒于土地儲備制度的法律支撐不健全這一現(xiàn)狀，當前亟需一部操作性更強、能夠規(guī)范土地儲備日常工作的法律法規(guī)或?qū)嵤┘殑t出臺。鑒于土地資產(chǎn)價值巨大、土地儲備涉及面廣、土地儲備后果社會性強、供地權高度集中等特點，國家

35、須以整體、長遠、大眾利益為出發(fā)點進行土地儲備立法。首先，應將土地儲備制度納入《中華人民共和國土地管理法》范圍，對土地儲備機構的相關內(nèi)容、土地儲備的運作環(huán)節(jié)和程序、土地儲備資金來源、土地儲備主體和客體的法律責任等作出相應的規(guī)定。其次，除了法律法規(guī)支撐外，還需要制定相應的配套政策，各部門應抓緊修訂《土地儲備管理辦法》《土地儲備資金財務管理暫行辦法》《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》《土地儲備統(tǒng)計報表》等相關制度。</p>&

36、lt;p>　　現(xiàn)行的土地供應制度以《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》為基礎，以相關的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)為支撐，相比于土地儲備制度，法律體系較為完善。鑒于目前土地供應制度運行現(xiàn)狀，可對《土地管理法》進行進一步的完善修訂，增設專章明確土地供應方式。此外，土地供應制度運行中的問題還可以通過提高工作效率、嚴格法律執(zhí)行等措施來解決。</p><p>　　在供給側結構性改革背景下，土

37、地儲備制度與供應制度的進一步完善迫切需要一部綜合性的土地基本法。鑒于我國經(jīng)濟體制轉型的基本完成，制定一部符合當前經(jīng)濟發(fā)展需求的《土地法》的時機已經(jīng)成熟。</p><p><b>　　4結語</b></p><p>　　土地制度供給側結構性改革是國家供給側結構性改革體系中的重要組成部分，土地儲備制度與土地供應制度是與供給側結構性改革緊密相關的兩種土地制度。本文從土地供給

38、側結構性改革的背景和內(nèi)涵出發(fā)，結合我國土地儲備制度與供應制度發(fā)展現(xiàn)狀，指出目前兩種制度存在的與供給側改革不適應的地方，并提出了從合理確定土地供應結構、適度控制土地儲備規(guī)模、打破政府壟斷以及建立完善的法律體系等方面來優(yōu)化土地儲備與供應制度的建議。推進土地供給側結構性改革任務艱巨，意義重大。今后推進土地供給側結構性改革應將著力點放在土地制度、土地政策、土地要素、土地供應結構的優(yōu)化與創(chuàng)新方面，不斷優(yōu)化資源配置，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，為實現(xiàn)中華

39、民族偉大復興的中國夢作出新的貢獻。</p><p><b>　　參考文獻</b></p><p>　　[1]黃偉.供給側結構性改革背景下我國房地產(chǎn)市場土地儲備制度改革研究[J].華北水利水電大學學報 (社會科學版),2017,33(2):17-20.</p><p>　　[2]王克強,鄭旭,張冰松,等.土地市場供給側結構性改革研究：基于“如何推

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