黃河上游水電工程移民問題分析與思考

1、<p>　　黃河上游水電工程移民問題分析與思考</p><p>　　摘要：近些年水電工程得到了快速地發(fā)展，也引起了大量的工程移民。目前，水庫移民安置已不僅僅是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，而且成為關(guān)系到局部或區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定的大事；水利水電工程建設(shè)能否順利進(jìn)行，不單單是工程技術(shù)問題，更重要的是能否妥善安置好移民問題。水庫移民的安置問題已經(jīng)并將繼續(xù)成為水電工程建設(shè)的重要制約因素之一。 </p><p>

2、;　　關(guān)鍵詞：黃河上游；水電工程；移民問題 </p><p>　　中圖分類號： TV212 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A </p><p>　　一、黃河上游水電工程移民所面臨的形勢和難題： </p><p>　　黃河上游青海境內(nèi)水電站建設(shè)點(diǎn)多、線長、面廣，在地理位置及民族層面存在著特殊性。主要表現(xiàn)在： </p><p>　　1.黃河上游水庫移民中，回族、

3、藏族、撤拉族、土族、蒙古族等人口多，他們具有不同的語言、文字、文化、風(fēng)俗、宗教信仰及生產(chǎn)方式，文化素質(zhì)有較強(qiáng)的區(qū)域性特征，導(dǎo)致他們有不同的適應(yīng)能力和安置要求，安置點(diǎn)和安置方式的選擇難度加大。 </p><p>　　2. 青海境內(nèi)黃河上游處于半干旱地區(qū)、農(nóng)牧業(yè)交界地帶，自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，可用作耕地的面積小，單產(chǎn)收入低，人地矛盾相當(dāng)突出，移民安置環(huán)境容量極小，移民長遠(yuǎn)生計(jì)難以保障。 </p>

4、<p>　　3. 在建及開展建前工作的電站庫區(qū)自省政府頒布有關(guān)禁建公告后，工程占地區(qū)搶開、搶種、搶栽、搶建（即“四搶”）現(xiàn)象嚴(yán)重。在電站開展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段，由于缺乏有效的監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制，停建令即變成動(dòng)員令，致使“四搶”現(xiàn)象嚴(yán)重泛濫，實(shí)物指標(biāo)調(diào)查演變成了被調(diào)查者、地方政府、業(yè)主利益的博弈過程，群眾投機(jī)謀利的僥幸心理無限度地膨脹，從而嚴(yán)重阻礙了實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作的進(jìn)度，導(dǎo)致電站前期可研階段的工作進(jìn)展異常緩慢，給電站的建設(shè)進(jìn)度和投資造

5、成巨大影響； </p><p>　　4.國家征地移民政策進(jìn)一步向移民利益方面傾斜，征地程序復(fù)雜，移民維權(quán)意識(shí)加強(qiáng)解。國務(wù)院于2006年7月7日頒布了新的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償與移民安置條例》(國務(wù)院471號令)，與舊條例相比，新條例更加側(cè)重于保護(hù)移民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；2007年10月1日起實(shí)施的《中華人民共和國物權(quán)法》突出強(qiáng)調(diào)對被征拆人合法權(quán)益的保護(hù)，并進(jìn)一步明確了征地拆遷的條件和程序。這些政策法

6、律的實(shí)施，要求進(jìn)一步建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范征地行為，嚴(yán)格遵循法定程序，從聽證、公告、補(bǔ)償協(xié)議、拆遷實(shí)施、批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)規(guī)范程序。 </p><p>　　5.水電項(xiàng)目法人牽頭組織移民前期工作難度大，前期工作周期長。現(xiàn)行移民條例明確規(guī)定了項(xiàng)目法人在項(xiàng)目可行性研究階段要會(huì)同地方政府開展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作，負(fù)責(zé)編制移民安置規(guī)劃大綱和規(guī)劃報(bào)告的角色定位，且移民安置設(shè)計(jì)規(guī)范規(guī)定專業(yè)項(xiàng)目遷改建須達(dá)到初設(shè)深度。這些規(guī)定要求項(xiàng)目法人在

7、項(xiàng)目前期階段需組織協(xié)調(diào)規(guī)劃、設(shè)計(jì)單位、移民遷出地與安置地政府，對施工區(qū)、淹沒影響區(qū)、移民安置區(qū)的相關(guān)情況，進(jìn)行全面、認(rèn)真、細(xì)致地普查與核實(shí)。這些都需要合理的設(shè)計(jì)周期和時(shí)間，僅實(shí)物指標(biāo)調(diào)查一項(xiàng)，從目前開展的在建水電站來看，此項(xiàng)工作至少需要兩年至三年的時(shí)間。 </p><p>　　6.水電主體工程工期日趨縮短，而移民工程相對滯后，移民工作始終處于被動(dòng)地位。隨著水電工程設(shè)計(jì)、施工技術(shù)工藝的不斷成熟和進(jìn)步，主體工程工期日

8、趨縮短，而移民安置工作大部分精力要做人的工作，其工程進(jìn)度無法通過技術(shù)進(jìn)步來加快。 </p><p>　　7.縣級政府的行政手段弱化和執(zhí)行力降低，其作為征地移民實(shí)施主體的職能不能有效發(fā)揮。目前，水電工程多屬國家或省級重點(diǎn)項(xiàng)目，與縣級政府利益相關(guān)度不高，且征地移民工作并未納入縣級政府和相關(guān)部門的政績考核范疇，在主觀上缺乏主動(dòng)性和積極性；基層單位從事移民工作的專業(yè)隊(duì)伍均未受過專門的培訓(xùn)，其政策水平和專業(yè)素質(zhì)普遍不高的狀

9、況長期得不到扭轉(zhuǎn)；加之縣鄉(xiāng)兩級干部大多出自當(dāng)?shù)?，有些甚至自身就是移民，由此基層政府較多考慮群眾利益也就不難理解； </p><p>　　8.單一的移民安置方式，使移民安置工作困難重重。在水電工程移民安置中，青海省以往一直采用傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)安置為主的安置方式，取得過較好的成果，也為水電工程建設(shè)、移民安居樂業(yè)創(chuàng)造了條件。但是，目前黃河谷地適宜耕作的土地已基本承包到戶，水庫淹沒線以上可開發(fā)作為耕地的土地已很少，可供選擇的

10、移民安置區(qū)普遍存在海拔高，環(huán)境惡劣，土地貧瘠，自然災(zāi)害頻發(fā)，水資源匱乏等諸多問題，傳統(tǒng)的較為單一的以土安置方式已經(jīng)很難滿足移民多樣化的安置需求。 </p><p>　　二、黃河上游水電工程移民對策 </p><p>　　1.項(xiàng)目業(yè)主要加強(qiáng)與地方政府溝通，取得地方政府的支持。 </p><p>　　目前，大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置工作實(shí)行“政府領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)

11、，縣為基礎(chǔ)，業(yè)主參與”的管理體制，水電站移民工作從項(xiàng)目前期規(guī)劃、實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、移民規(guī)劃大綱和規(guī)劃報(bào)告編制、移民工程實(shí)施直至竣工驗(yàn)收，以及移民的后期扶持都離不開地方政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和高度參與，更離不開地方政府的大力支持，為此項(xiàng)目業(yè)主必須要加強(qiáng)與地方政府及各部門的溝通和協(xié)調(diào)，積極爭取各級政府在征地移民工作上給予支持，爭取農(nóng)村惠民政策向水電站移民傾斜并形成合力，力求實(shí)現(xiàn)水電站開發(fā)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、移民安居樂業(yè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定的社會(huì)效果。 <

12、/p><p>　　2.提高認(rèn)識(shí)、研究政策，正確處理水電開發(fā)與征地移民之間的關(guān)系。 </p><p>　　為保障移民的長遠(yuǎn)生計(jì)，在水電站征地補(bǔ)償和移民生產(chǎn)、生活安置中，要將移民生產(chǎn)、生活得到長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展，做為水電建設(shè)的主要任務(wù)之一。正確處理好企業(yè)與政府、工程建設(shè)和移民安置、企業(yè)效益與社會(huì)責(zé)任、國家利益與農(nóng)民利益之間的關(guān)系，把握好堅(jiān)持原則與靈活處置之間的依存度。努力實(shí)現(xiàn)水電資源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保

13、護(hù)、征地移民相協(xié)調(diào)發(fā)展。 </p><p>　　3.實(shí)踐“先移民，后建設(shè)”的工作思路，做到水電建設(shè)和移民安置同步。 </p><p>　　總結(jié)以往水電工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)環(huán)保和移民安置已成為制約水電開發(fā)建設(shè)、正常效益發(fā)揮的主要因素之一，其中的教訓(xùn)是“重工程、輕移民”、“先樞紐、后水庫”的現(xiàn)象普遍存在。移民工程先行，在先期做好移民的事情、安排合理的遷建周期的基礎(chǔ)上，主體工程再行開工建設(shè)，是有效

14、解決移民工作滯后于主體工程問題的有效途徑。針對移民安置在不同地域的差異，做到早規(guī)劃、早安排、早決策、早實(shí)施，使移民早安定。在下閘蓄水前，提前或按期完成全部移民搬遷安置，不出現(xiàn)移民臨時(shí)搬遷過渡和“水趕人”的現(xiàn)象。 </p><p>　　4.研究創(chuàng)新多途徑移民安置方式。 </p><p>　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置方式日益難以滿足新形勢下移民安置需求，尤其在黃河上游地區(qū)，土地貧瘠

15、，很難找到合適的移民安置地。地方政府、項(xiàng)目業(yè)主、設(shè)計(jì)單位要聯(lián)合科研院所積極研究和探索移民多途徑安置方式，以解決黃河谷地人地矛盾突出的問題，保證移民搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展。 </p><p>　　近些年，云南、貴州等省在多途徑移民安置方式方面進(jìn)行了有益地嘗試，在長期補(bǔ)償方面取得了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，獲得了較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，值得學(xué)習(xí)和借鑒。 </p><p>　　5.扎實(shí)做好移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作

16、。 </p><p>　　水電工程移民安置規(guī)劃大綱和規(guī)劃報(bào)告是進(jìn)行建設(shè)征地和移民安置工作的指導(dǎo)性文件，是實(shí)施移民安置工作的依據(jù)。在以往電站建設(shè)中，移民規(guī)劃由于時(shí)間緊，任務(wù)重，設(shè)計(jì)深度往往達(dá)不到相應(yīng)要求，導(dǎo)致在實(shí)施過程中出現(xiàn)大量的方案變更與調(diào)整，邊設(shè)計(jì)邊實(shí)施，給移民工作造成了很大的被動(dòng)。高質(zhì)量的規(guī)劃設(shè)計(jì)，是征地移民能否順利實(shí)施的保證之一。同時(shí)在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，要把“保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展需求”，“使移

17、民生活達(dá)到或超過原有水平”體現(xiàn)其中，將當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、移民安置條件、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善程度結(jié)合起來；將庫區(qū)與移民安置區(qū)資源和環(huán)境容量和承載能力結(jié)合起來；將移民安置與社會(huì)主義新農(nóng)村、新牧區(qū)建設(shè)結(jié)合起來。合理確定移民投資概算，不留缺口，不留死角。 </p><p><b>　　結(jié)束語 </b></p><p>　　隨著我國大型水電工程的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，水電工程移民能否得到

18、妥善安置將是水電建設(shè)所面臨的重要問題，面對水電工程移民過程中出現(xiàn)的諸多問題，需引進(jìn)參與各方的高度重視，認(rèn)真反思與總結(jié)，從進(jìn)一步完善移民補(bǔ)償體系、理順管理機(jī)制，明確各方職責(zé)分工，方面，研究探索，尋求有效解決水庫移民合理合法的途徑，使水電移民與工程建設(shè)取得雙贏。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　《青海省水電工程移民安置方式研究》青海