試議新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位與頂層設計

1、<p>　　試議新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位與頂層設計</p><p>　　2012年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在”，推進城鎮(zhèn)化的關鍵在于“要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。在2013年3月27日召開的國務院常務會議上，李克強總理明確提出，要抓緊制定城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃。國家發(fā)改委副主任張曉強在博鰲亞洲論壇上公開

2、透露，目前正在抓緊編制城鎮(zhèn)化規(guī)劃。這預示著2012年以來，特別是“十八大”后，被譽為新一屆政府經(jīng)濟治國韜略的核心抓手——“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，即將從醞釀的幕后走向?qū)嵤┑那芭_。 </p><p>　　可以說，新型城鎮(zhèn)化在新一屆政府經(jīng)濟治國韜略中居核心地位，但如何避免新型城鎮(zhèn)化再次走上過去“半城市化”、“偽城市化”或“土地城市化”的老路，是社會各界對于新型城鎮(zhèn)化推進過程中的最大擔憂。一方面，各地主政者依舊把新型城鎮(zhèn)化作

3、為又一輪擴大投資、房地產(chǎn)開發(fā)和增加土地出讓收入的良機，而另一方面，我國的資源和環(huán)境、民生和社會已經(jīng)到了“傷不起”的境地。因此，我們既要認識到城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重要性，也要以智慧的頂層設計來推動新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施。 </p><p>　　一、我國新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位 </p><p>　　在我國，智慧的頂層設計就是承認制度慣性和利益格局，尋找既能為這種慣性和格局所容忍，為新動力成長提供大環(huán)境，又

4、能逐步消解這種慣性和格局對于新動力的阻滯，從而在此消彼長中獲得新體制對于舊體制的代替。 </p><p>　　新一屆管理層之所以選擇新型城鎮(zhèn)化作為頂層設計的破題之作，也主要基于以上考慮。首先，新型城鎮(zhèn)化能夠保證一定的投資增速，這是對制度慣性和既有利益格局的承認。因為，我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已經(jīng)到了“倒逼”的地步，經(jīng)濟增速中長期內(nèi)“臺階式”下降是必然的。由于出口和制造業(yè)投資（出口帶動）的空間越來越小，而國內(nèi)消費短期內(nèi)很難“

5、扛大梁”，新型城鎮(zhèn)化仍將著墨于有空間、有效率的基建投資，此舉對于確保未來經(jīng)濟不會硬著陸非常重要。此外，新型城鎮(zhèn)化旨在將農(nóng)民納入戶籍管理，這將在短期內(nèi)增加公共服務支出。對于地方稅收、經(jīng)濟增長的貢獻卻需要在長期內(nèi)逐漸顯現(xiàn)，而推進城鎮(zhèn)化的主動權在地方。在現(xiàn)有的政治經(jīng)濟體制框架內(nèi)，地方政府缺乏推進“農(nóng)民工市民化改革”的激勵。因此，能否獲得地方支持是新型城鎮(zhèn)化是否會再走“偽城鎮(zhèn)化”老路的關鍵。無論怎么強調(diào)“人的城市化”，新型城鎮(zhèn)化終究會帶來住房需

6、求的快速增長，這對于高度依賴房地產(chǎn)的地方政府非常重要。 </p><p>　　同時，在目前狹窄的騰挪空間內(nèi)，新型城鎮(zhèn)化是培育發(fā)展新動力的唯一可取。首先，新型城鎮(zhèn)化能夠再次釋放人口紅利。我國勞動人口總量供給盡管已經(jīng)進入“劉易斯拐點”，但由于體制性的制約（戶籍改革、收入分配和土地制度），人口紅利還沒有充分釋放，一方面體現(xiàn)為進城農(nóng)民工沒有市民化對于城市集聚效應的影響，另一方面體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不足對于剩余勞動力釋放的影響

7、。其次，新型城鎮(zhèn)化推進將意味著集體土地的市場化和資本化，這是破解土地資本要素供給瓶頸的關鍵，而這也將刺激人力資本要素供給、資金要素供給的增長。因為，農(nóng)民市民化的過程也是人力資本提升的過程，這需要在教育、住房、社保等方面有充足的投入，而要素供給增加將延緩資本邊際報酬遞減，提高生產(chǎn)效率。最后，新型城鎮(zhèn)化是推動我國產(chǎn)業(yè)升級和提高生產(chǎn)效率的重要途徑。新型城鎮(zhèn)化如果實現(xiàn)了人口紅利的釋放，城市的集聚效應將大大增強，產(chǎn)業(yè)分工將更加細化，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和

8、消費增長將水到渠成，城市基礎設施、公共服務供應的效率也將大大提升。 </p><p>　　二、新型城鎮(zhèn)化推進需要智慧的頂層設計 </p><p>　　目前，在確保經(jīng)濟軟著陸、化解經(jīng)濟社會中的各種矛盾、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化等諸多重歷史任務面前，新型城鎮(zhèn)化似乎成了唯一的抓手。因此，2012年以來，新型城鎮(zhèn)化成為學術界和業(yè)界最為熱議的話題，而在今年“兩會”上，有關新型城鎮(zhèn)化的議題和提案更是在數(shù)量

9、上超越了房地產(chǎn)。這一方面凸顯了社會各界對于新型城鎮(zhèn)化的期待而競相諫言獻策，另一方面也凸顯了傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式和城市化弊端帶來的切膚之痛，社會各界迫切希望借新型城鎮(zhèn)化之勢打開深化改革的命門。新一屆管理層也寄希望于新型城鎮(zhèn)化來迎合民愿，實現(xiàn)執(zhí)政理念和改革型政府的破題，故新型城鎮(zhèn)化可能很快就從頂層設計進入規(guī)劃實施層面。 </p><p>　　但是，新型城鎮(zhèn)化在規(guī)劃實施層面面臨的問題不容忽視，特別是應注意規(guī)避“穿新鞋走老路

10、”的頑疾，即地方政府借城市戶口來圈地、發(fā)展房地產(chǎn)和上投資項目。從近期“新國五條”在各地的落實情況看，地方政府抵制調(diào)控的“堅韌”到了無與倫比的地步，背后潛藏的依舊是對土地財政、項目投資、傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的貪戀。由于“任期制+速度型考核”的體制沒有改觀，新型城鎮(zhèn)化重在地方落實，而越到底層，中央和地方的信息不對稱就越嚴重，很難避免過去城鎮(zhèn)化的老路不再重走，而我國的資源和環(huán)境、民生和社會已經(jīng)到了“傷不起”的境地。新型城鎮(zhèn)化涉及到土地和戶籍制度、

11、央地關系、財稅制度等體制性改革，本質(zhì)上是改革問題而非增長問題，牽一發(fā)而動全身，并非短期之功，規(guī)劃實施的效率亟待智慧的頂層設計來支撐。 </p><p>　　三、新型城鎮(zhèn)化頂層設計需要厘清的幾個問題 </p><p>　　一是新型城鎮(zhèn)化的關鍵問題是戶籍還是土地。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑下農(nóng)民工無法通過戶籍實現(xiàn)市民化和享受應有的社會保障，這是造成“偽城鎮(zhèn)化”的根源，很多人認為首要的是跨越戶籍障礙。近年來

12、，國家在放松戶籍限制上也出臺了一些措施，如2012年發(fā)布的《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》。但是，戶籍制度改革解決的只是社保和就業(yè)問題。只有集體土地平等地進入土地市場，農(nóng)民工才能享受到市場化帶來的溢價收益，才能破解社保和就業(yè)的成本難題。土地制度改革先行有更深的含義，集體土地能否市場化是農(nóng)民是否意愿參與城鎮(zhèn)化（選擇市民化還是留在農(nóng)村實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營）的標志，也是決定城鎮(zhèn)化實施效率的標志，因為農(nóng)民知道何種選擇對自己有利（攜帶土地市場化

13、收益進城還是留在農(nóng)村）。進一步，集體土地如果能市場化，將打破土地國有化征收條件下地方政府濫用廉價要素的負面激勵，破解地方政府對房地產(chǎn)和傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的依賴。 　　二是新型城鎮(zhèn)化尊重國際規(guī)律還是迎合中國特色。有一種傾向是，出于對傳統(tǒng)城市化弊端的痛恨，全面否定了傳統(tǒng)城市化的路徑，看到發(fā)達國家城市化的美好結果，要求尊重國際城市化規(guī)律，即尊重人口的自由遷徙權，認識到城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)升級</p><p>　　三是新

14、型城鎮(zhèn)化推崇城市群模式還是大中小城市合理布局。管理層希望的城鎮(zhèn)化模式是大中小城市合理布局，而學術界則認為城市群模式更合意。前者不僅基于解決我國大城市的病態(tài)（高房價、交通擁擠、環(huán)境污染、公共服務壓力等），更希望規(guī)避資源向少數(shù)大城市集中帶來經(jīng)營城市、資產(chǎn)投資傾向、收入差距和產(chǎn)業(yè)空心化問題；而后者則基于順應產(chǎn)業(yè)和資源集聚的規(guī)律。改革開放以來，我國城市化模式的主基調(diào)是控制大城市，發(fā)展中小城市（鎮(zhèn)），但事實上大城市發(fā)展要遠遠好于中小城市，深層原因

15、在于市場規(guī)律的指引，即資源和產(chǎn)業(yè)主要在大城市集聚對于人口的吸引。產(chǎn)業(yè)和資源集聚、公共服務設施供給以及大城市產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀鎖定了未來城鎮(zhèn)化的路徑。未來大城市依舊具有較強的資源吸納能力，對人口流入的吸引能力最強。同時，交通設施將大城市和周邊市鎮(zhèn)連接起來，使大城市產(chǎn)業(yè)結構升級、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移輻射周邊中小城市發(fā)展成為可能，從而形成城鄉(xiāng)交錯地帶以及圍繞交通沿線布局的工業(yè)小城市（鎮(zhèn)）。這種模式有別于目前周邊小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展嚴重滯后的城市群模式，也

16、并非是大中小城市空間上基本平均的布局，而是目前城市化模式的布局糾偏。管理層提出的大中小城市合理布局是城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)</p><p>　　四是新型城鎮(zhèn)化的頂層設計如何尊重地方首創(chuàng)。新型城鎮(zhèn)化涉及到綜合性、深層次的體制改革，需要中央的頂層設計，而改革的主動權又在地方。由于在城鎮(zhèn)化推進的成本支出和效用上，中央和地方存在沖突，例如城鎮(zhèn)化成本支持、公共設施建設壓力、城市戶籍人口抵制等。同時，各地的集聚能力、財政實力、基礎設

17、施現(xiàn)狀、吸納能力各不相同，激勵地方的首創(chuàng)精神也很重要。頂層設計需要解決的是理順盤根錯節(jié)的利益關系，找到體制和利益鏈條中最薄弱環(huán)節(jié)作為改革的切入點，設置地方推進新型城鎮(zhèn)化的考核機制，在化解土地依賴、成本支出、公共設施供應壓力的同時，激勵地方政府有動力落實中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思路，如在支出分擔、融資出路、財政分權上的讓利等，能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏；而地方首創(chuàng)需要解決的是賦予地方試點的主導權，探索城鎮(zhèn)化在促進地方經(jīng)濟增長和增加財政收入方面的積極因素，評估地方

18、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施效率和成功經(jīng)驗的推廣等。 </p><p>　　四、提高新型城鎮(zhèn)化推進效率的關鍵在于土地制度改革 </p><p>　　新型城鎮(zhèn)化能否推進的關鍵點在于集體土地市場化改革。因為，在現(xiàn)行的官員考核體制和中央與地方信息嚴重不對稱的情況下，強行讓地方賦予農(nóng)民工戶籍不僅受到地方抵制，而且會再次演化為變相“圈地”，而中央補貼或買單市民化成本很可能會變相進入地方政府的口袋。集體土地市場化

19、則巧妙地提供了打破僵局、獲得共贏的天然時機。一則，集體土地能否市場化是新型城鎮(zhèn)化走“主動道路”還是“被動道路”（或內(nèi)生道路和外生道路）的標志。允許集體土地自由進入市場，則意味著農(nóng)民可以選擇攜帶土地市場化收益進入城市工作，也可以選擇留在農(nóng)村實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營（即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化）。這也是決定城鎮(zhèn)化實施效率的標志，因為農(nóng)民知道何種選擇對自己更有利，而國際城鎮(zhèn)化歷史證明，基于農(nóng)民自利選擇的城鎮(zhèn)化是衡量城鎮(zhèn)化效率的唯一標志。二則，集體土地能否市場化

20、是解決城鎮(zhèn)化成本的唯一出路。因為集體土地市場化將產(chǎn)生巨大的溢價收益，只有這筆巨大的收益才能等價交換城鎮(zhèn)化新生的公共服務供給。前面指出，在現(xiàn)有的政治經(jīng)濟體制下，不存在地方政府為外來人口提供公共服務的內(nèi)在激勵，特別是諸如住房保障、教育等。三則，集體土地市場化是當前實現(xiàn)經(jīng)濟軟著陸和倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的唯一可選渠道。</p><p>　　2012年底，國家旨在提高農(nóng)民征地補償?shù)母母锖徒谏钲谕恋刂贫雀母铮型_啟集體土地入市

21、的新征程。但是，目前各地對于集體土地入市仍舊擺出敵視的態(tài)度。即使是深圳對于集體土地入市的改革，也僅限于產(chǎn)業(yè)受讓入市的集體土地和工業(yè)樓宇的流轉(zhuǎn)，而非用于商品住房的建設和供給。更何況，深圳此舉在法律上不存在障礙，因為早在2004年，深圳就將整個城市的土地一次性地宣布為國有，成為全國唯一的土地全部屬于國有制的城市。更為值得關注的是，截至2010年底，深圳市建設用地規(guī)模達917平方公里，占全市陸地總面積的46%，觸及50%的土地利用上限。而原集

22、體經(jīng)濟組織占用的390平方公里存量土地被低端的、高污染的企業(yè)占據(jù)，而政府渴求的大型企業(yè)、高新技術企業(yè)無地生根，改革是在這樣倒逼的背景下展開。說白了，深圳還是為了做大工業(yè)用地，延續(xù)傳統(tǒng)模式，與集體土地入市有本質(zhì)的區(qū)別。 </p><p>　　深圳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型一直走在全國前列，對土地的依賴度（近年來深圳土地出讓金占財政收入的比例只有不到20%）遠遠低于其他城市，且不存在法律制度上約束的深圳，在土地改革上顯得如此謹小慎微，

23、這讓我們對于集體土地入市的前景擔憂不少。其實也很容易理解，在地方政府對于土地和高房價的依賴已經(jīng)積重難返，而集體土地入市不僅沖擊了房價，影響了未來土地出讓收入和投資項目的進展，最終影響稅收和經(jīng)濟增長，而且也大大壓縮了土地征收后“招拍掛”出讓后的增值收益，對地方政府短期利益的沖擊比較大。因此，需要在集體土地入市的節(jié)奏和規(guī)模上、中央政府對于公共服務設施的分擔上等，都需要做出統(tǒng)籌規(guī)劃，智慧的頂層設計就體現(xiàn)在這個方面。但如果在集體土地入市方面難以