行政事業(yè)與企業(yè)內部控制差異分析及建議

1、<p>　　行政事業(yè)與企業(yè)內部控制差異分析及建議</p><p><b>　　【文章摘要】 </b></p><p>　　行政事業(yè)單位的內部控制沒有形成規(guī)范，主要體現在近年行政事業(yè)單位財務管理水平和經濟活動的合規(guī)合法性總體上雖然得到不斷提升，但仍存在管理制度設計不完善的情況。本文試圖通過行政事業(yè)單位內部控制與企業(yè)內部控制的差異對比，并在分析行政事業(yè)單位內控中

2、的案例基礎上，提出建立完善的內部組織架構和加大對行政事業(yè)單位非資金與經濟業(yè)務活動的內控規(guī)范來不斷完善行政事業(yè)單位內控制度的建議。 </p><p><b>　　【關鍵詞】 </b></p><p>　　內部控制；差異；案例分析；建議 </p><p>　　1 行政事業(yè)單位內部控制的出臺背景 </p><p>　　隨著我國

3、經濟社會發(fā)展，行政事業(yè)單位所掌握的資源與資金越來越多，而行政事業(yè)單位的內部控制沒有形成規(guī)范，主要體現在近年行政事業(yè)單位財務管理水平和經濟活動的合規(guī)合法性總體上得到不斷提升，但仍存在管理制度設計不完善，實際執(zhí)行不到位，監(jiān)督走過場等問題。具體表現為有些單位經濟管理混亂，缺乏內部控制，造成資產損失浪費；有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金，設立“小金庫”；更有甚者采用“白條抵庫”、虛構業(yè)務等方式貪污挪用財政資金。此外，出借銀行賬戶

4、、違規(guī)處置國有資產、未經批準擅自對外簽訂經濟合同等現象也時有發(fā)生。正是在這個背景之下，為解決以上行政事業(yè)單位中存在的問題，進一步提高行政事業(yè)單位內部管理水平，規(guī)范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，因此有必要在全國范圍內通過建立健全內部控制制度，來堵塞漏洞、消除隱患，防范行政事業(yè)單位的重大經濟活動風險。 </p><p>　　2 行政事業(yè)單位內部控制與企業(yè)內部控制的差異 </p><p>

5、　　從內容上分析，行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范一共六章，65條，包括總則、風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業(yè)務層面內部控制、評價與監(jiān)督、附則。其中業(yè)務層面內部控制包括預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制六個方面。在企業(yè)內部控制方面2008年財政部印發(fā)了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，2010年財政部繼而又印發(fā)了《企業(yè)內部控制應用指引》、《企業(yè)內部控制評價指引》、《企業(yè)內部控制審計指引》，以企業(yè)內部控

6、制基本規(guī)范為例，企業(yè)內部控制應用指引一共18號，包括組織架構、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會責任、企業(yè)文化、資金活動、采購業(yè)務、資產管理、銷售業(yè)務、研究與開發(fā)、工程項目、擔保業(yè)務、業(yè)務外包、財務報告、全面預算、合同管理、內部消息傳遞、信息系統。行政事業(yè)單位內部控制相比企業(yè)內部控制，在發(fā)布的時間上相差3年，而且企業(yè)的內部控制發(fā)布了相關的應用指引。同時在內控的內容上有較大的差異，例如： </p><p>　　2.1企業(yè)內部

7、控制有著完善的組織機構，是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。對于行政事業(yè)單位沒有企業(yè)那么復雜和完善的組織機構，不能在組織架構的層面實現相應的內部牽制和監(jiān)督。 </p><p>　　2.2行政事業(yè)單位內部控制的目標主要包括：保證單位經濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。企業(yè)內部控制的目標是合理保證企業(yè)經營管理合法

8、合規(guī)、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果、促進企業(yè)實現發(fā)展戰(zhàn)略。 </p><p>　　2.3企業(yè)對于內控的評價和審計有專門的指引進行規(guī)范，行政事業(yè)單位只是在內部控制規(guī)范文本內進行了闡述。 </p><p>　　造成行政事業(yè)單位在內部控制制度與企業(yè)存在的差異主要是以下原因：一是行政事業(yè)單位的業(yè)務復雜性與企業(yè)有較大的區(qū)別，例如在業(yè)務的種類和側重點上均有很大的區(qū)別；二是外

9、部環(huán)境對行政事業(yè)單位和企業(yè)的期望和要求不一致，例如上市公司要面對證交所和廣大股民的各種期望和要求，如果達不到將會面臨停牌的風險；三是行政事業(yè)單位的組織目標與企業(yè)也有也大的差距，行政事業(yè)單位目標主要是如何提供有效的服務，企業(yè)的目標主要是在于獲取利潤，給股東最大的回報。 </p><p>　　3 行政事業(yè)單位內部控制的案例分析 </p><p>　　行政事業(yè)單位內部控制偏重于對行政事業(yè)單位內部

10、的資金和經濟活動來進行控制，對于自身的權力，包括審批權等控制相對偏弱，通過以下兩個案件來進行分析： </p><p>　　案件一：原鐵道部天價宣傳片指的是《中國鐵路》形象宣傳片，是2010年第七屆世界高鐵大會開幕式影片，回顧與總結了中國鐵路近幾十年的成就。導演是張藝謀，但整個宣傳片卻看不到張藝謀電影的影子，整個5分鐘的視屏全部都是各種奔馳的列車，從早上到晚上、從北京到上海。但根據國家審計署的公布了2011年度財政

11、支出情況，報告顯示，鐵道部在未按規(guī)定公開招標的情況下，投資1850萬元。參與宣傳片拍攝內部人士透露，除張藝謀收取250萬元酬勞（稅后）外，該宣傳片實際制作費（含稅）也就六七百萬，剩余700余萬元被拿了回扣。該人士還稱，北京新時刻影視文化發(fā)展有限公司做了1850萬元的假賬，鐵道部和有關部門正在嚴查此事。2012年7月上旬，曾擔任鐵道部宣傳部宣傳處處長、現任鐵道部文聯副秘書長的陳宜涵進入檢方視線。7月中旬，陳宜涵與其丈夫、鐵道部運輸局車輛部

12、副主任劉瑞揚因該宣傳片事件被相關部門帶走調查。 </p><p>　　案件二：2006 年 12 月 28 日，已經卸任 1 年零 6 個月的原國家食品藥品監(jiān)督管理局（簡稱國家藥監(jiān)局）局長鄭筱萸，因涉嫌收受賄賂，被中紀委“雙規(guī)”。2007年原國家藥監(jiān)局局長鄭筱萸被北京市高級人民法院以受賄罪、玩忽職守罪判處死刑，剝奪政治權利終身；原國家藥監(jiān)局醫(yī)療器械司司長郝和平被北京市高級人民法院以受賄罪和非法持有槍支罪判處 15

13、 年有期徒刑；原國家藥監(jiān)局藥品注冊司司長曹文莊被北京市高級人民法院以受賄罪和玩忽職守罪判處死緩等等。新上市藥品的批文證書能否拿到手，不在于新藥、仿制藥本身的價值，而在于關系是否疏通和拿錢是否足夠多。原國家藥監(jiān)局對“新藥”準入標準進行松綁，一時間符合開辦制藥廠條件的企業(yè)急劇增多。由于仿制藥過多，常常出現十幾家甚至幾十家企業(yè)爭奪一個批文。到底誰最終能夠拿到批文，完全取決于官員們的審批大筆。原國家藥監(jiān)局腐敗窩案，暴露出的實際上是整個藥品審批領

14、域的“黑洞”。 　　從以上兩個案件可以看到這是行政事業(yè)單位缺乏內部控制的典型，是導致出現腐敗的直接原因之一。從內部控制的角度又有區(qū)別，鐵道部天價廣告案是利用鐵道部自身的財政預算來進行暗箱操作，索取回扣，缺乏行政事</p><p>　　而原國家藥監(jiān)局的案件與原鐵道部的案件是不一樣的，原國家藥監(jiān)局局長及其他官員所涉及的資金不是直接來自于本單位的財政資金或自有資金，而僅僅是工作中所掌握的審批權限，是通過權力尋租的方式

15、來進行腐敗的，其腐敗的資金來源不在行政事業(yè)單位內部，想通過資金使用管理等各個環(huán)節(jié)的內部控制很難達到防止腐敗的目的，加大了內控的困難。 </p><p>　　4 對行政事業(yè)單位內部控制的建議 </p><p>　　一是建立完善的內部組織架構。行政事業(yè)單位應當自身建立完善的組織架構，來滿足內部控制的需要。目前行政事業(yè)單位的行政領導和黨委領導往往是集于一身，在機構設置上也沒有完全的分開。建議各行

16、政事業(yè)單位在組織架構上實現黨委與行政的人員和機構真正獨立和相互制約，形成類似于企業(yè)董事會和經理層的關系，從根本上解決行政事業(yè)單位內部的相互制約和監(jiān)督不足。 </p><p>　　二是加大對行政事業(yè)單位非資金與經濟業(yè)務活動的內控規(guī)范。目前行政事業(yè)單位內部控制對于單位本身的資金與經濟業(yè)務活動的控制比較到位，但是絕大多數行政事業(yè)單位都有審批權，都是代表政府或受委托在進行行政管理，而這些業(yè)務往往比某個行政事業(yè)單位的資金及

17、經濟活動更為重要。建議行政事業(yè)單位內部控制要專門針對審批權等資金與經濟活動以外的業(yè)務制定相應的控制規(guī)范。 </p><p>　　三是加大行政事業(yè)單位各項內部業(yè)務的公開力度。內部控制是提高行政事業(yè)單位經濟管理水平的有效措施和方法，同時將行政事業(yè)單位的業(yè)務在一定范圍內進行公開。目前中央與地方的預算單位都實現了部門預算的公開，部分行政事業(yè)單位的三公經費也實現了公開，在社會上產生了很大的反響。在行政事業(yè)單位內部還有很多除

18、了預算及三公經費之外的業(yè)務都可以進行公開。建議各行政事業(yè)單位探索業(yè)務公開各種形式，可以在單位內部或系統內部，通過網絡或會議的形式，真正實現單位內部的全員監(jiān)督與控制，減少舞弊現象的發(fā)生。 </p><p><b>　　【參考文獻】 </b></p><p>　　[1]宋莉.淺談行政事業(yè)單位內部控制的建設[D].中國論文下載中心，2011.7 </p>&l