地方舉債權與財政聯(lián)邦制的思考的論文

1、<p>　　地方舉債權與財政聯(lián)邦制的思考的論文</p><p>　　地方舉債權與財政聯(lián)邦制的思考的論文</p><p>　　【摘要】本文從地方政府的負債惡化和預算法修改的呼聲入手，通過評析地方政府的各種因應對策，試圖在財政聯(lián)邦制的框架內，以地方政府的舉債權和規(guī)范市政收益?zhèn)癁榍腥朦c，分析中央政府與地方政府的財政權力的合理和制度性劃分，并力求尋找一個契合中國目前國情的財政分權模式。

2、 </p><p>　　【關鍵詞】地方舉債權；財政聯(lián)邦制；財政法治 </p><p><b>　　【正文】 </b></p><p>　　隨著財政法治的重要性日益凸顯，地方政府財權體系的構建和完善成為財政民主進程中的重要環(huán)節(jié)，尤其是在財權與公共服務能力相適應的要求下，地方政府如何享有完整的財政收入權，學者和實務部門則從下放稅收立法權的思考不斷延

3、伸，地方舉債權的可行性成為關注熱點。</p><p><b>　　一、問題的提出</b></p><p>　　我國1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）第28條明確規(guī)定：除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這一規(guī)定原則禁止了地方政府發(fā)行債券的權力，但該條的但書規(guī)定實際上又為地方政府債券的發(fā)行開了個口子，留下了后路。法律規(guī)

4、定如是，但我們更應關注財政運行中的真實情況。</p><p>　　首先，從地方政府本級財政收支狀況來看。1994年分稅制改革以來，我國明確實行中央和地方分稅制。 但法律中并沒有明確的劃分與授權，因此不可避免爭議的發(fā)生只能通過政治手段解決，分稅制的不徹底反映了中央與地方之間的利益妥協(xié)。 在這種非制度化的分稅制下，地方政府在財政上對中央政府的依賴較分稅制之前更為加大，原因之一是稅收立法權的集中、地方擴大稅源的法定權力

5、基本縮減為零，比如說明顯限制了地方政府在稅收立法方面的自主權，明令禁止地方與企業(yè)訂立稅收承包合同 ，用透明的稅收體系代替談判方式，減少地方財政自主權，使財政制度更加趨向中央集權化。另一方面原因則是地方財源限縮，原本歸屬地方或享有高比例分成的稅種，比例分成逐步向中央傾斜，而自籌資金的空間又為法律所限制。可以說，地方政府的財政收入權受到法律上更為嚴格的監(jiān)管與控制。</p><p>　　但從支出上看，地方政府依然承擔了

6、眾多的地方管理事務，而且很多支出是來源于中央的命令。如市政建設、醫(yī)療、教育等經費來源依然是地方政府，中央政府僅就個別全國性重點工程等予以投入。</p><p>　　根據(jù)有關統(tǒng)計顯示，1994年分稅制實施之后，中央政府的財政權大幅度提高，地方財政權大幅度下降，但中央政府與地方的事權劃分幅度較小。[1] 1994-2004年期間中央財政收入平均為52.4%，地方財政收入平均為47.6%；中央財政支出平均為29.9%，

7、地方財政支出平均為70.1%。[2]由于這樣的收支對比，地方財政入不敷出，尤其是貧窮落后地區(qū)對中央財政性轉移支付的依賴性日增（見表一）。</p><p>　　表一：地方政府對中央財政轉移的依賴（1990-2000）[3]</p><p>　　1990 1993 1996 2000</p><p>　　地方政府支出份額 67.4 71.7 50.6 65.3</

8、p><p>　　盈余或赤字 （1.2） 6.2 （22.3） （17.5）</p><p>　　來自轉移支付資金的政府支出份額 2.0 0.0 44.0 37.0</p><p>　　其次，從地方政府拓展財源的渠道來看，完全依賴中央的轉移支付是不現(xiàn)實的，從表一就可以看出來自轉移支付的中央政府支出份額并不足以因應地方的赤字，而在《預算法》明文規(guī)定地方各級政府不列赤字的規(guī)定

9、下 ，地方政府只能通過預算外活動籌集資金進而完成部分市政支出項目，以達到支出和收入的預算平衡。主要的手段有：一是批地引資，地方政府利用土地資源，通過無償或者低廉的土地出讓金，吸引土地開發(fā)商和建設商來進行各種舊城改造和城市基礎設施建設；二是通過國有或國有控股企業(yè)的產權重組等獲得部分資金；三是向商業(yè)銀行貸款；四是引進外資；五是發(fā)行“準市政債券”，由那些和地方政府有著密切關系的企業(yè)發(fā)行，所募集資金用于城市或地方基礎設施建設等用途的債券。<

10、;/p><p>　　再次，通過逐條分析上述地方政府的若干融資渠道，我們可以發(fā)現(xiàn)，事實上這些渠道都是在包括金融在內的社會融資渠道不暢的舊體制下的產物，隨著商業(yè)銀行體制改革、國有企業(yè)體制改革、證券市場的規(guī)范性建設和入世后內外資企業(yè)一體待遇的逐步實現(xiàn)，地方政府在融資手段上已經越來越力不從心了。</p><p>　　從批地引資來看，若干市政項目雖然帶動了城市化的進程，但這些項目往往是由銀行提供房屋信貸

11、資金和按揭貸款，近幾年信貸資金的急劇增加與此不無關系；同時倉促的批地融資，政府的短視行為隨之帶來的是耕地面積銳減、土地價格上漲過快、房地產開發(fā)及價格出現(xiàn)過熱。</p><p>　　從地方國有企業(yè)實施股份制改造的過程來看，隨著金融體制的改革，股票市場趨于完善，地方政府通過資本市場融資的渠道已不如從前通暢了。國有企業(yè)產權轉讓或向管理層轉讓等，已有了越來越嚴格而統(tǒng)一的規(guī)范，地方政府的制度外空間也越來越有限。</p

12、><p>　　從商業(yè)銀行的體制改革來看，過去國有商業(yè)銀行分行存在著地域性特征，地方政府擁有動員地方存儲以及控制國有獨資銀行分支機構領導一定程度的考核權力，通常情況下國有獨資銀行分支機構也有迎合地方政府偏好的傾向。因此，這些銀行往往成為地方政府重要的金融資源，地方政府經常通過行政指令或其他擔保方式向銀行融資，這些通過政府擔保，并從商業(yè)銀行獲得的貸款又往往形成了呆壞帳。隨著銀行體系垂直化的管理體制改革的實現(xiàn)，銀行的內控體

13、系也不斷完善，地方政府對國有商業(yè)銀行的影響力越來越小，對銀行的資金運作已經不能再強加干預。</p><p>　　通過上述分析，目前我國對于財政分權下的政府融資渠道的選擇，地方政府的多元化融資沒有相應的法律規(guī)范，職責不清，缺乏行之有效的監(jiān)管措施，融資總量難以控制，結構不合理，不僅容易產生腐敗現(xiàn)象，而且可能產生財政風險，即無論從政治上的風險還是經濟上的風險來看，都存在著較大的壓力。</p><p&

14、gt;　　那問題的根源是什么？有學者提出，通過《預算法》的但書條款，對《預算法》進行修改，明確地方政府的舉債權，將地方債券納入國債體系，通過程序設置加以規(guī)范，以解決地方政府的財政負擔和目前地方政府的隱性債務。但這是否可以治本，則必須考察目前我國地方政府債務負擔的現(xiàn)實。</p><p>　　二、地方政府債務負擔和舉債權的相關實踐問題</p><p>　　要思考地方政府債務負擔的解決，我們必須

15、要考察地方政府究竟在何種程度上負債，以及負債支出的方向是否屬于合理正常的公共服務履行的必要，只有答案是肯定的，才有思考舉債權制度設計的前提條件。</p><p>　?。ㄒ唬┑胤秸畟鶆盏默F(xiàn)實負擔情況</p><p>　　受不列赤字的約束，我國政府往往將本應在預算內進行的大量補償性財政活動轉移到預算外，以隱性擔保這種“準財政活動”部分地替代政府預算內的財政活動，從而緩解了政府當前的財政壓力，

16、改善了政府的收支平衡表，表現(xiàn)出了較低的赤字水平和顯性負債水平。由于地方政府在財政權方面的有限性，拓展預算外資金項目的現(xiàn)象更為嚴重，從1994-2003的財政統(tǒng)計就可以看出，地方政府的預算外收入幾乎占了全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)的90%左右[4]，從一定意義上講，這種非規(guī)范性的收入是得到了中央的默認，實際上為地方政府通過其他渠道自籌資金開了制度上的缺口。但即便存在著融資的渠道，地方政府的債務負擔依然十分嚴峻。地方政府負債非常普遍，既有直接負債，也有或有

17、負債，如向銀行借款、各種拖欠、損失掛帳、政府擔保、以政府轄屬公司名義籌集資金、通過地方金融機構來提供政策性貸款、下級政府的財政負債等。[5]地方政府的各種負債，尤其是或有負債不僅使得中央政府對地方政府的債務狀況無法掌握,就連地方政府自身也難以弄清其負債規(guī)模。</p><p>　　據(jù)國務院發(fā)展研究中心調查報告顯示[6]，在全國大范圍地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政已經嚴重入不敷出，面臨著嚴峻的公共財政風險，嚴重影響了基層政權運轉和農

18、村政治社會穩(wěn)定，直接加重了農民負擔；許多縣鄉(xiāng)已經不是傳統(tǒng)意義上的“吃飯財政”，而是惡化為一種更為艱難的“討飯財政”。</p><p>　　另據(jù)國務院發(fā)展研究中心統(tǒng)計[7]，整個地方政府債務至少在1萬億元以上；全國2470個縣級單位，一般預算赤字縣2001年共計731個，赤字面為35.6%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債保守估計也在2000億-2200億元左右；全國5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債 400萬元，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債甚至超過數(shù)千萬元

19、。盡管《預算法》第28條規(guī)定不列赤字，但全國31個省、自治區(qū)和直轄市中，除北京、天津、江蘇、山東和廣東5省市沒有赤字縣外，其余26個省市都存在赤字縣；一些市縣雖賬面無赤字，卻普遍存在規(guī)模巨大的隱性赤字。而據(jù)法國里昂信貸證券公司的一篇研究報告中稱，中國城鎮(zhèn)政府的平均負債是400萬人民幣，地方政府負債超過250億美元。[8]</p><p>　　那么，地方政府背負沉重的債務負擔，主要支出于哪些事務？或者說地方政府承擔

20、的公共服務職能與其享有的收入權是否存在著不平衡之處呢？</p><p>　?。ǘ┑胤秸畟鶆肇摀母?lt;/p><p>　　公共產品作為財政學的基礎理論，其公共性往往被用作驗證政府公共服務職能的正當性和合理性。純公共產品必須同時具有三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。但大多數(shù)公共產品都只具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于純公共產品和私人產品之間，因而只能稱之

21、混合公共產品。如教育、公路等都屬于混合公共產品。從理論上而言，對純公共產品的供給，政府財政應全額負擔，不能依靠市場機制的解決，而對于混合性公共產品的供給，則應該采取政府和市場共同分擔的原則。因此，無論純公共產品的供給還是混合公共產品的供給，政府都有責任承擔。</p><p>　　政府部門對公共產品的支出，從性質上看，可以分為經常性支出和資本性支出。在一定時期的政府支出中，經常性支出直接形成當年的社會消費利益，而資

22、本性支出所產生的利益不直接發(fā)生在當年，而是同時在今后的若干年內發(fā)揮作用。根據(jù)這樣的劃分，政府對公共產品的支出大部分都屬于資本性支出，如公路等混合公共產品以及國防等純公共產品，將在以后很長的時期內使整個社會受益，其建造成本不能全部視作當年提供的公共產品的成本，應分攤到今后的收益年份中。只有一部分純公共產品，如政府必須支付給政府雇員的工資等，才屬于經常性支出，這些支出直接形成當年公共產品的成本，它與社會當年受到的公共服務利益直接相關。<

23、;/p><p>　　政府支付公共產品的主要渠道一般是通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務資金。在由稅費提供的公共產品中，受益者和成本負擔者是一致的；而由舉債獲得的債務資金提供公共產品則把公共產品的受益與成本負擔分割為兩個不同的時期，使受益者和成本負擔者有可能變得不一致。因此，從理論上看，政府部門的經常性支出應由稅費等財政資金承擔，資本性支出則不應以籌集稅費等財政資金作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分攤到以

24、后的各個受益期，將有助于提高符合效率要求的公共產品服務水準。同時，由資本性支出提供的公共產品可以通過項目自身的收益彌補成本，政府則對相當部分的公共產品的支出可以用舉債籌集的資金來支持，但目前我國只有中央一級政府享有舉債權。實際上，在現(xiàn)行分稅制下，收入集中的同時支出責任下降，稅源不足和財政轉移支付并不能有效保證地方一級的財政收支平衡，反而轉移支付在以實現(xiàn)公平的目的下可能帶來的是更大的不公平，可能導致富裕地區(qū)的藏富于民。 </p&g

25、t;<p>　　同時根據(jù)稅費收入因應經常性收入、債務收入因應資本性支出以及政府和市場在公共產品提供上責任分擔的理論，反觀我國政府的收入分配中國家財政的經濟建設職能仍然偏重，財政支出結構還保留著計劃經濟的部分特征，還存在不少缺位和越位的情況，缺位主要表現(xiàn)在用于社會保障、調節(jié)地區(qū)差距和收入分配差距，以及發(fā)展公益事業(yè)的支出不足；越位主要表現(xiàn)在對企業(yè)的資金投入、各種補貼過多，以及行政性支出范圍過寬。 </p><

26、;p>　　可以說，在地方政府債務負擔問題上，現(xiàn)有的分稅制是使之陷入循環(huán)怪圈的重要原因。1994年以來實行的分稅制，其實并不能說是嚴格意義上的財政分權，只能說是“在劃分中央與地方事權的基礎上，確定中央與地方財政支出范圍”的一種財政管理體制，地方政府自身也存在行政機構臃腫、公共管理職責不明導致的資金分配不合理的問題。</p><p>　　（三）市政收益?zhèn)娜舾伤伎?lt;/p><p>　　

27、不少學者認為，賦予地方政府舉債權是解決目前制度與實踐之間不銜接的辦法。筆者就以學者的建議——市政債券的本身作為研究的切入點。</p><p>　　市政債券（municipal bonds），又稱為地方債券，是一項傳統(tǒng)的融資方式，是以政府信用作為擔保，由地方政府或其授權代理機構發(fā)行，目的在于從社會吸收資金用于提供公共產品支出（主要是城市或地方基礎設施建設，有時也用于彌補市政當局的費用支出和稅收收入之間的季節(jié)性或暫時

28、性失衡）的長期債務融資。一般來說，根據(jù)信用基礎的不同，市政債券可以分為一般責任債券和收益?zhèn)?。一般責任債券主要是以發(fā)行者的征稅能力為保證，要求政府具有較大的財政自主權，有獨立的收入，能夠為自己的經濟行為負責。收益?zhèn)话闶且允姓椖康氖找媸杖雭磉€本付息，以公共基礎設施項目的收益作為債務的償還。</p><p>　　從我國現(xiàn)行的財政體制看，地方缺少還本付息的能力。因為地方政府并沒有公法上的財產權主體身份，中央政府與

29、地方政府之間的經濟行為就只能遵循一種“計劃調配”的模式，中央集中財政權力，通過財政性的財政轉移支付將公共資源在地方之間以及地方和中央之間進行調配，用這種方式全面代替市場化的博弈；在這種制度結構、權力結構中，地方政府對稅收等財政收入就只有管理和使用上的權力，并在上解和返還等補充制度下受到重大限制，不享有獨立的財產權。因此，地方只能將這些收入用于預算支出，不能作為發(fā)行地方政府債券的擔保。</p><p>　　學術界所

30、談到的西方國家地方債券的實例，基本都是財政聯(lián)邦制比較完善的國家，如美國、日本、德國。這些發(fā)達國家已經形成了成熟和完善的市政債券市場，市政債券與國債、企業(yè)債券、股票、投資基金等一起，共同構成了完整統(tǒng)一的證券市場，市政債券則成為地方政府融資的主要途徑。以美國為例，美國的聯(lián)邦預算和地方預算是各自獨立編制的，地方財政獨立于中央財政，地方政府經常利用發(fā)行市政債券來融通資金，雖然市政債券比國債的風險高，但聯(lián)邦預算能在稅收方面給予補償。美國《1986

31、年稅收改革法案》規(guī)定，此類市政債券的利息收入免繳聯(lián)邦所得稅，并且地方政府也常常免除州內居民的債券稅，故這種債券的收益常常會免繳市、州、聯(lián)邦稅款，與此相適應的是這類債券的利息比需納稅的債券利息要低。</p><p>　　雖然我國地方政府無法通過發(fā)行市政債券進行融資，但“準市政債券”已經成為一種替代性的融資方式得到了運用。1998年8月，國家開發(fā)銀行與安徽省簽訂了第一份金融合作協(xié)議，率先采取以項目打捆、政府指定融資平

32、臺為統(tǒng)借統(tǒng)還借款法人的模式，對蕪湖城市基礎設施項目提供10.8億元貸款。 這種變通的信用結構以獲得地方政府信用支撐而區(qū)別于一般的商業(yè)銀行，主要的運作模式為：先由地方政府將規(guī)劃建設的一批城建項目打成捆，再由地方政府的一個代理人——城市建設投資公司（通常是國有獨資公司）作為借款人申請貸款。假如所建設的基礎設施中有一部分是可以收費的，就要求地方政府把相關基礎設施的收費權授予該公司；假如要靠國有土地使用權的轉讓收入還債，就把該轉讓收入的受益權授

33、予該公司。對于收費不足以償還貸款本息的部分，要求地方政府正式承諾安排地方本級財政預算，補貼該代理人公司，由該公司用于還債。其次，考慮到依照國家法律，每年的財政預算必須經過同級人民代表大會批準，所以開發(fā)銀行還要求當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯鼍哒轿募?，批準地方政府的上述承諾。[9]在這個信用結構下，國家開發(fā)銀行向大約一百個大中城市發(fā)放了城市基礎設施建設貸款。如1999年2月</p><p>　　從資金用途上判斷，這些債券與一般

34、的企業(yè)債券有明顯的不同，它完全按照企業(yè)債券的流程操作，從債券的設計、審批到發(fā)行、流通與清償，準市政債券完全套用了企業(yè)債券的模式。但又具有明顯的政府行為特征，債券發(fā)行計劃在相當大程度上是由地方政府制定的，籌集的資金主要用于私人投資不足的市政基礎設施建設，地方政府為準市政債券提供免稅等優(yōu)惠措施，并大力支持其償還工作。雖然從實質上看是一般責任債券，但由于其償付資金主要來源于投資項目產生的收益，類似于收益?zhèn)?；而且從形式上看?guī)避了《預算法》的制

35、約，是合法的；對于公共產品提供的同時實現(xiàn)了政府和市場的作用，在理論上也具有合理性。同時市政收益?zhèn)哂邪ㄈ谫Y在內的諸多功能也為學者津津樂道[11]。</p><p>　　目前市政收益?zhèn)嬖诘闹饕獑栴}是：由于發(fā)行企業(yè)債券要依據(jù)《企業(yè)債券管理條例》，但許多公用事業(yè)項目不符合企業(yè)債券的要求，從而不能利用債務融資，這樣并不能從根本上解決地方基礎設施建設資金短缺的問題。同時，在實踐中如何保障債權人的利益，如政府承諾還債

36、的確認函的效力，或者新創(chuàng)設質押物權的效力都存在質疑，加之缺乏有效的監(jiān)控機制，對于宏觀調控的有效性和宏觀經濟的穩(wěn)定性都可能存在沖擊。鑒于目前市政收益?zhèn)匀惑w現(xiàn)了地方擔保的特征，且目前國家對地方政府提供擔保的法律規(guī)范日益嚴格 ，筆者認為，與其建構一般責任債券的整體制度框架，突破現(xiàn)有財政體制的制度瓶頸，倒不如建立規(guī)范化的市政收益?zhèn)贫取?lt;/p><p>　　三、地方政府舉債權與財政聯(lián)邦制</p>&l

37、t;p>　　從理論上看，支持地方政府舉債權（一般責任債券，非市政收益?zhèn)┑淖钪匾囊罁?jù)就在于舉債權屬于地方財政權。</p><p>　?。ㄒ唬┴斦謾嘞碌胤焦珎碚?lt;/p><p>　　從公共產品的層次上看，由于受益廣度和范圍不同，分為全國性和區(qū)域性公共產品。受益范圍局限于某一個特定區(qū)域內的公共產品，就屬于區(qū)域性公共產品（亦稱地方性公共產品或準公共產品）；若受益范圍跨區(qū)域，則為是全

38、國性公共產品。從理論上說，中央政府也可以提供區(qū)域性公共產品。然而不同地區(qū)之間的居民對該區(qū)域性公共產品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是有別的，地方政府所處區(qū)位上的優(yōu)勢有助于其更好地執(zhí)行地方性經濟政策，提供地域性公共產品。相比之下，中央政府幾乎無法將來自某一地區(qū)的稅收與該地區(qū)的利益切實結合起來，故容易造成某一地區(qū)居民的公共產品偏好與實際受益之間的差異，甚至有可能大相徑庭。正是區(qū)域性公共產品的存在，才使財政分權成為必需，地方政府承擔了提

39、供準公共產品的職能。</p><p>　　在人口及生產要素存在流動性的情況下，根據(jù)tiebout模型 ，居民享有“以足投票”的權利，來表達了對某種公共產品的消費偏好，從而刺激著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產品。由于存在著居民的“以足投票”，地方政府難以通過稅收對流動性要素征稅，從而削弱了地方資源的可稅性和地方政府的征稅能力，這其實也是地方政府主要征收財產稅的一個重要原因。同樣，在地方政府提供地方公共產

40、品時，如果通過稅收籌資，不但違背了“受益原則”，而且由于受益與負擔成本的分離，現(xiàn)在的居民承擔了以后居民的成本，會使居民通過地區(qū)間的流動表達不滿，結果并不能有效的提供公共產品。但通過舉債支出則可以有效地避免這種副作用的發(fā)生，這就是所謂財政分權下的地方公債理論。</p><p>　　地方公債的發(fā)行不僅是理論問題，更是一國財政體制的現(xiàn)實問題。從理論上看，地方政府發(fā)行公債的權力，是財權的重要內容之一。理論轉變成為現(xiàn)實的制

41、度設計，需要財政聯(lián)邦制為基礎的一系列配套制度。</p><p>　?。ǘ┑胤焦珎c財政聯(lián)邦制</p><p>　　單一制或聯(lián)邦制的國家結構與地方政府能否發(fā)行債券融資弱相關，地方政府債券與地方自治、分權程度高度相關，只要存在中央與地方分權的財政聯(lián)邦主義 (hscal federalism)，就具備發(fā)行地方政府債券的前提。這也是地方政府債券在聯(lián)邦制的美國和德國、以及單一制的日本和英國都大行其

42、道的原因。</p><p>　　聯(lián)邦主義是憲政分權學說一個不可或缺的部分。三權分立是一種橫向的分權（separation of powers），針對的是全權主義；聯(lián)邦主義則是一種縱向的分權（division of powers），瓦解的是某種中央集權體制。因此，聯(lián)邦主義是權力之間相互并列的關系，而不是權力之間相互從屬的關系。作為一種平等的聯(lián)盟，體現(xiàn)了權力之間的相互平衡，而非上下之間等級森嚴的秩序。</p&g

43、t;<p>　　有學者提出，判斷聯(lián)邦主義與中央集權體制下的地方自治和權力下放的區(qū)別，從價值上要看他們是否承認一種多元主義和政治契約論的合法性框架；從技術上看，地方僅享有獨立的行政權，甚至有一個從屬性的地方議會都是不夠的，主要是看地方是否擁有獨立的立法權和財政權。[12]聯(lián)邦主義并不反對中央政府的統(tǒng)一財政甚至強制性的轉移支付，包括橫向和縱向的。漢彌爾頓就曾在《聯(lián)邦黨人文集》中闡述了轉移支付對于聯(lián)邦的重要性，在《德國基本法》中

44、，也規(guī)定了富裕州必須承擔向欠發(fā)達州進行橫向財政補貼的義務。 但聯(lián)邦主義國家的各州政府，都保留有在一個獨立范圍內征收課稅和使用課稅的自主權力。國家權力中樞有沒有壟斷攫取私人財產的課稅大權，這是判斷聯(lián)邦制國家與中央集權國家一個非常顯眼的標志。[13]</p><p>　　在財政聯(lián)邦制下，即使是單一制國家，地方政府同樣也有舉債權。如日本，作為地方政府的都道府縣、市町村均可發(fā)行地方政府債券。地方政府債券的發(fā)行由中央政府根

45、據(jù)全國的財政投融資計劃、經濟狀況和各地區(qū)的狀態(tài)平衡決定。日本《地方自治法》第250條規(guī)定“發(fā)行地方債以及變更發(fā)債、償債方法、調整利率時，必須根據(jù)政命規(guī)定經自治大臣或都道府縣知事批準”。市町村發(fā)債必須經所屬都道府縣知事同意后報中央政府，最終批準權在中央政府。中央《財政投融資計劃》編定后，自治大臣根據(jù)與大藏大臣協(xié)商制訂的《地方債計劃》及《地方債審批方針》再進行審批。實行審批制度的目的在于：防止地方債的膨脹，確保各地方財政的穩(wěn)健運營；防止資金

46、過分向富裕地方政府傾斜，確保合理的資金分配；統(tǒng)一協(xié)調中央、地方政府及民間資金的供求關系。</p><p>　　在財政聯(lián)邦制的框架下，人力和資源流動的自由性也成為制度內在的要求，人為限制居民的流動性，將居民以身份為區(qū)別約束在固定的土地上，這才是最大的不公平；而在高度流動的社會里，賦予地方舉債權不大可能造成地區(qū)間發(fā)展的不公平?；蛘哒f考慮地方財政方式時，從長遠的角度來看，公平性并不重要。人們在選擇居住地區(qū)時，謀求的是更

47、高的效用，這樣各地區(qū)之間的效用水準會逐漸均衡。居民從收入、消費等金錢方面，以及對鄉(xiāng)土的感情等非金錢方面來求得居住地的效用，所以即使地區(qū)之間存在收入差異，低收低的居民能夠用對鄉(xiāng)土的愛戴補足這種差距，這在經濟學上是可以講得通的。不管住在哪個地區(qū)都可以保持相同的效用水準，這意味著各地區(qū)居民間的公平性得到維持，這并非不是由于財政措施，而是居民的自發(fā)遷移帶來的結果。[14]</p><p>　　因此，中央集權制下，中央政府

48、對地方的一切保障和責任承擔，已不再現(xiàn)實。經濟的差異性是社會發(fā)展的必然趨勢，隨著國民日趨多樣化的要求，在提供道路、教育等公共產品方面，中央政府的統(tǒng)一管理已經無法滿足了；而那種通過中央集權式的管理來實現(xiàn)標準化、平均化的時代也已經過去。[15]</p><p>　?。ㄈ┪覈F(xiàn)行分稅制的模式解說 　　　　從憲法上看，我國是單一制國家，但在行政管理上具有很強的聯(lián)邦特征，我國的財政體系分為五級，從財政支出分配來看，是中央政

49、府與省級政府確定財政收入分配原則，并允許省政府決定省以下單位的分配原則這樣一個類似結構。但名義上的自治權和各級政府獨立的預算，并不代表我國的分稅制就是財政聯(lián)邦制的體現(xiàn)。</p><p>　　首先，我國目前的分稅制在權力劃分上具有較大的模糊性。雖然在我國地方與中央財政收入的分配能做到比較清晰，但財政支出上的責任劃分卻存在著相當?shù)哪：?。世界銀行的專家就曾指出，這是發(fā)展中國家財政分權改革中一個常見的本末倒置現(xiàn)象。因為

50、從理論上看，“事權決定財權”，只有先確定地方的支付責任，才可能討論對稅收收入的分配方案，否則分權只是行政性行為，而非政治性的地方自治或聯(lián)邦制。當然，這和我國預算以收定支的收支原則不無相關。西方國家一般遵循的是“以支定收”，政府將完全根據(jù)所需要的支出規(guī)模，來確定財政收入的大致數(shù)據(jù)，從而將財政收入基本控制在支出所需要的限度以內。而“以收定支” 只強調收入對支出的限定作用，因而特別注重強調“收入” ，但卻忽視了對“支出”的嚴格管理，并且缺乏成

51、本意識，這樣就容易造成財政資金的巨大浪費和效率的損失，以及促使政府產生投資沖動。</p><p>　　其次，我國目前的分稅制在權力劃分上具有較大的彈性。改革之初，中央和地方的分權便是一種“行政權轉讓”。1994年分稅制后，開始出現(xiàn)“行政性分權”，但地方所享的“分權”也是不穩(wěn)固的。林德布洛姆指出，盡管權威可以有效的完成市場所不能做到的很多事情，然而“一個通過權威而非市場”的政治經濟制度，在某些方面注定是臃腫笨拙的。

52、從完整意義上講，這種分權至少還應包括有一種力量，有一個組織，有一種程序使之得到保障。[16]</p><p>　　再次，我國目前的分稅制在實現(xiàn)上具有較大的隨機性。雖然在結構上中國是集權的單一制國家，所有的權力從原則上說都屬于中央政府。理論上，地方政府不過是中央政府的執(zhí)行機構，應當不折不扣地執(zhí)行和實施國家的法律、法規(guī)和政策。但事實上，地方政府并不是上級政府的派出機構，她儼然成為一級政府，具有自己的利益，根據(jù)地方的實

53、際情況來進行統(tǒng)治，中央政府也容許其這樣做。其實，表面上強大的國家權力實際上被許許多多地方政府分割和瓜分。</p><p>　　最后，我國目前并不具備財政分權實現(xiàn)的相關制度保障。僅從“以足投票”的權利來看，我國居民并不具有自由的遷徙權，戶籍制度成為制約人們自由遷移、選擇合適的居住地主要障礙。雖然消除戶籍歧視的努力正在進行中，但若無根本性的觀念和制度轉變，聯(lián)邦制下對地方政府公共管理行為的合理評價和選擇的機制就不可能建

54、立。</p><p>　　四、我國現(xiàn)有財政體制下的地方市政收益?zhèn)?lt;/p><p>　　通過上述分析，既然我國目前不存在財政聯(lián)邦的制度可能性，那么，以此延伸出來的地方舉債權實現(xiàn)的風險、挑戰(zhàn)和阻力都會較大。理論是為制度服務的，如果空有嚴格的理論邏輯，卻不能有效地應用于現(xiàn)實，解決現(xiàn)實問題，這樣的理論又有何用呢？</p><p>　　我們研究國外的制度，并不只是為了沿襲制

55、度，而是為了發(fā)現(xiàn)制度后的背景和制度間的關聯(lián)，考察其實現(xiàn)可能性。如日本學者認為，日本大藏省對地方債券的擔保、國家對公共投資的補貼制度造成了地方政府亂花國家財政資金的道德風險。在財政聯(lián)邦制下，為了提高公共產品的效率和增強地方政府遵守財政紀律的積極性，中央政府有必要在制度上作出保證：不會援助處于財政危機的地方政府。[17]但在我國就不具備可行性，只從產權上看，中央政府是地方政府的最后責任人，禁止地方政府發(fā)行債券，就是為了避免承擔中央政府的擔保

56、責任。賦予地方政府在公法上的獨立人格，雖然從理論上看是有可能性，但這并不符合我國的政治習慣。</p><p>　　集中統(tǒng)一和自由靈活是天生的一對矛盾，孰優(yōu)孰劣也不存在絕對的必然。高度的集中統(tǒng)一必定造成地方的靈活性少，自主性、積極性少；地方主動性高則必定導致規(guī)則的統(tǒng)一程度低。任何分權的制度結構都無法完全消除這個權力統(tǒng)一和分散之間的悖論以及可能引發(fā)的種種社會問題。[18]既然如此，在我國，就沒有必要一定要實行聯(lián)邦制。

57、</p><p>　　目前，我國財政體制最主要的問題是稅權劃分的不合理引發(fā)的，不合理的稅權結構以及非制度化的轉移支付渠道，使得游離于預算調控手段外的資金項目無法得到有效的控制。因此，問題的根源仍然在于如何合理建立起財權事權利相協(xié)調的各級財政體制。</p><p>　　本文的出發(fā)點是地方舉債權，筆者認為地方舉債權應當具備如下特征：第一，構成基于金錢之債的法律關系；第二，債務人為地方政府，或者

58、以地方財政資金負責還本付息或者以地方財政收入進行的擔保；第三，該項資金直接用于地方財政支出所負擔的開銷或者用于某項應由地方政府投資或地方政府控制的公用企業(yè)投資經營的項目；第四，以地方政府自身名義直接舉借的公債。但目前我國并不存在地方舉債權的實現(xiàn)可能性，完善市政收益?zhèn)贫仁潜容^現(xiàn)實可取的途徑。其理由：</p><p>　　第一，從市政收益?zhèn)墓δ芎晚椖糠秶鷣砜?，應該嚴格限定滿足迫切需要的基礎設施、公用事業(yè)和公益

59、事業(yè)建設的需要，并且能夠保證債權人收益，不能用于一般競爭性領域或是僅僅具有扶貧性質的籌資。</p><p>　　第二，從發(fā)行人來看，應該限定在地方政府的公用事業(yè)建設機構以及地方市政建設公司，或其他授權機構，地方政府不能發(fā)行，也不得擔保。</p><p>　　第三，從監(jiān)管體制看，應將市政收益?zhèn){入預算監(jiān)管體系中，可以考慮由財政部編制地方債計劃，嚴格控制發(fā)債規(guī)模，實行統(tǒng)一的風險控制，防止地方

60、盲目舉債。地方政府應制定具體的發(fā)行申報程序和審批程序，實行制定、審批和實施相分離，以增強監(jiān)管的科學性和有效性，避免監(jiān)管中的單一性和片面性。</p><p>　　第四，完善配套措施。一是修改《證券法》、《企業(yè)債券管理條理》和其它法規(guī)中的相關條款，清除發(fā)行市政收益?zhèn)?、建立市政收益?zhèn)袌龅姆烧系K，規(guī)范市政收益?zhèn)c其它債券品種的關系；制訂和出臺市政收益?zhèn)膶ｉT法規(guī)，對市政收益?zhèn)陌l(fā)行、交易、償還和監(jiān)管等進行嚴

61、格規(guī)定，明確市政收益?zhèn)姆韶熑?。二是建立有效的市政收益?zhèn)膿C制，落實擔保和風險責任。三是注意市政收益?zhèn)c國有資產管理體制的銜接，尤其在經營性市政項目的建設問題上，政府應通過公司化和市場的渠道，不越位不缺位地履行出資人職責。四是建立健全成熟的中介機構，完善信用評級體系。</p><p>　　對于如何防止地方債計劃的編制成為另一個尋租的機會，只能希冀于合理的評估體系和決策體系了。但這已經超出了法律所能解決

62、的范圍。</p><p><b>　　五、結語</b></p><p>　　在一個地方利益逐漸多元化的當代，政府產權的模糊和“信息充分披露”的民主制度的欠缺，是一切問題的根源。只有通過立法，而非行政干預，來構建政府間責權利關系的準則。從相關國家的經驗看，不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府間責權利關系都是建立在憲法或相關法律基礎上，責權利關系的

63、調整也按法定程序進行。而這些法律還能幫助地方政府建立起對中央政府的信任。制度化的權力配置，一方面是保證國家的統(tǒng)一，另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵制度。</p><p>　　在制度化實現(xiàn)過程中，處理地方政府與中央政府的利益博弈，關鍵在于如何通過制度設計實現(xiàn)雙贏。制度變遷通常分為兩種形式，一種是危機導向，一種是利益導向。如果我們能夠借解決地方政府債務問題之際遇，通過允許地方政府公開、規(guī)范地發(fā)行地方債

64、，從市政收益?zhèn)胧?，初步建立穩(wěn)定的地方債體系，由此開始規(guī)范地方政府的收支行為和中央政府的財政權力下放行為，通過利益誘導機制實現(xiàn)雙贏并非不可能的。[19]</p><p>　　因此，我們可以發(fā)現(xiàn)地方政府是否有權發(fā)行債券，并不在于《預算法》本身的限制，更多的是整體財政運行和政府管理制度的思考。預算行為本質上是政治行為，長期以來，無論在何種經濟形態(tài)下，對財政預算的控制都被認為是決定性的。預算決策模式直接表明了政策制定

65、過程中及政治舞臺上游戲者之間的權力分配。[20]，任何預算改革的成功都受制于現(xiàn)有預算體制的政治架構，實際上預算改革背后隱含的就是權力的再分配。我們只可能從學術的角度或是現(xiàn)實的技術手段對分稅制下的地方財政權體系進行分析，但決定著政治生活的法律背后的種種力量的博弈是學術研究無法左右的。</p><p>　　on debt financing power of local government within fisca

66、l federalism</p><p>　　abstract：china’s local government has no power of issuing bonds according to budget law. but with the debt burden, local governments try many non-institutional methods to make ends meet

67、. reasons and related harm of municipal bonds in the present revenue-sharing system are analyzed. so the division of powers should be established within the institution and the revenue bonds reform should be taken as a s

68、ally port.</p><p>　　key words：debt financing power of local government ， fiscal federalism，rule of law in public finance</p><p><b>　　【參考資料】 </b></p><p>　　[1]苗樹彬、鄒嘯鳴. 政府改

69、革改什么[j]. 改革內參, 2005, (4).　</p><p>　　[2] [4]中華人民共和國國家統(tǒng)計局. 中國統(tǒng)計年鑒2005[m]. 北京：中國統(tǒng)計出版社、北京數(shù)通電子出版社, 2005.　</p><p>　　[3]中國公共財政改革與挑戰(zhàn)[j]</p><p>　　[5] [11]劉尚希、趙曉靜. 我國開放市政收益?zhèn)娘L險與防范[j]. 管理世界,

70、2005, (3).　</p><p>　　[6]陳錫文、韓俊. 關注我國縣鄉(xiāng)公共財政的危機[j]</p><p>　　[7] [19]魏加寧. 關于中國的地方債務問題及其對策思考[j]. 國研報告, 2004, (3)　</p><p>　　[8]張少巖、張惠. 關于我國發(fā)行地方公債的探討[j]. 當代經濟研究, 2004, (1).　</p>&l

71、t;p>　　[9]敬東. 城市公共物品建設中的投融資體制[j]. 現(xiàn)代城市研究, 2004, (2).　</p><p>　　[10]王坤秀. 資金信托型市政債券：市政建設融資的新渠道[j]. 證券市場導報, 2002, (10).　</p><p>　　[12][13]王怡. 分權、財政與聯(lián)邦主義[j]. 浙大“博士雙周論壇演講”學術論文.　</p><p>

72、;　　[14]土居丈郎. “三位一體改革”的成果與課題[j]. 日本產業(yè)經濟研究所2003年度bbl論壇演講, 　</p><p>　　[15] [17]青木昌彥. 加快轉變財政制度的框架——變事先審查為事后評價，簡化并靈活運用稅務制度[j]. </p><p>　　[16]陳小平. 當代中國的憲政道路[j]</p><p>　　[18]朱蘇力. 當代中國的中央與地

73、方分權——重讀毛澤東&lt;論十大關系&gt;第五節(jié)[j]. 中國社會科學, 2004, (2).　</p><p>　　[20]blecher , m.and shue , v., tethered deer ：government and economy in achinese county , stanford : stanford university press , 1996：47.&l