保障性住房地方立法及實(shí)踐研究.pdf

1、保障性住房向來(lái)都缺乏一個(gè)統(tǒng)一或者權(quán)威性的定義。對(duì)一個(gè)承載了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生和社會(huì)心理意義的標(biāo)的物來(lái)說(shuō)，賦予其人人都可信服的所謂科學(xué)定義，難免會(huì)陷入“另一層謬誤”。無(wú)論是西域的公共住房，抑或儒家文化圈內(nèi)的組屋、居屋，均凝練了政府和民眾的智慧，體現(xiàn)了責(zé)任政府的擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前推進(jìn)保障性住房仍飽含了執(zhí)政黨更多的情感性色彩而非法理性邏輯。公權(quán)力主導(dǎo)并強(qiáng)推的結(jié)果是滿(mǎn)足了一部分受眾群體的需要，但同時(shí)也帶來(lái)了諸如效率與公平、政府與市場(chǎng)、自由與強(qiáng)制之間的矛盾

2、。借鑒政治學(xué)的研究術(shù)語(yǔ)，中國(guó)保障性住房歷經(jīng)了否定之否定路線(xiàn)和修正主義路線(xiàn)，即“休克式療法”到“漸進(jìn)式療法”。當(dāng)前，保障性住房既面臨著傳統(tǒng)市場(chǎng)與政府、中央與地方關(guān)系的張力，更面臨著法治實(shí)踐中法制統(tǒng)一與實(shí)踐相悖、新型社會(huì)治理模式需求多元與公共服務(wù)手段相對(duì)單一、國(guó)家責(zé)任擔(dān)當(dāng)不夠與個(gè)人義務(wù)履行尺度不一等矛盾。
　　研究保障性住房至少存在以下問(wèn)題亟待解決：第一，保障性住房是個(gè)什么樣子的東西？它可以沒(méi)有統(tǒng)一的定義，但必須有外延和內(nèi)涵的初步界定

3、。至今，無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是學(xué)術(shù)界，對(duì)保障性住房的認(rèn)識(shí)仍然比較混亂，有“盲人摸象”之虞。第二，保障性住房供給的主導(dǎo)方應(yīng)當(dāng)是誰(shuí)？如果是政府，政府的責(zé)任和義務(wù)限度在哪里？政府的職責(zé)主要放在需求方還是供應(yīng)方？如果是公眾，或者說(shuō)中低收入者，各自的內(nèi)容和限度如何？第三，在中央立法缺失，地方現(xiàn)行立法之窘境下，各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異較大，“八仙過(guò)海、各顯神通”式樣的制度供給會(huì)不會(huì)加劇新的社會(huì)不公，影響社會(huì)對(duì)住房公平的正常心理預(yù)期和可承受能力？第四，與缺乏頂層設(shè)

4、計(jì)的難為相比，保障性住房制度需要的是基于個(gè)人信用、技術(shù)平臺(tái)、公私協(xié)力、行政審核、司法介入、權(quán)利保護(hù)等更為復(fù)雜細(xì)致的邏輯和技術(shù)承接，如何讓該體系播下“龍種”而不至于產(chǎn)出“跳蚤”，需要怎樣的理念與技術(shù)糅合？第五，除了政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)、建筑與房地產(chǎn)以其視野來(lái)研究和剖析保障性住房以外，以憲法與行政法為代表的公法學(xué)科對(duì)保障性住房制度應(yīng)當(dāng)有什么樣的理論貢獻(xiàn)或者實(shí)踐導(dǎo)引？住房問(wèn)題在根本上是房?jī)r(jià)過(guò)高和居民支付能力較低之間的矛盾，憲行視角下的政府

5、應(yīng)如何承擔(dān)并加以解決？
　　基于上述問(wèn)題，文章從以下五個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)論述或論證。
　　第一部分，保障性住房的緣起與現(xiàn)狀。保障性住房制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中剝離，歷經(jīng)完全計(jì)劃和完全市場(chǎng)兩個(gè)單軌階段。既有制度性因緣，又有歷史性變遷，本部分從政策和制度層面解析保障房制度的緣起?，F(xiàn)實(shí)層面，廉租房建設(shè)滯后，經(jīng)濟(jì)適用住房停滯不前，公租房大行其道，在諸如限價(jià)房、優(yōu)租房、自住型商品房、人才公寓等名目繁多的住房供給體制下，未來(lái)保障房制度的供給主體、受

6、眾范圍、產(chǎn)權(quán)設(shè)置等頂層設(shè)計(jì)既需要地方立法和實(shí)踐的試錯(cuò)和指引，又需要探究國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控與個(gè)人需求的微妙關(guān)系，包括其背后蘊(yùn)涵的制度和法理因素。
　　第二部分，重點(diǎn)論證了保障性住房基礎(chǔ)理論，意在把握保障性住房制度的基本性質(zhì)和基本原則。本部分的論證沒(méi)有從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)上諸如效率與公平理論、租金管制理論、住房過(guò)濾與梯度消費(fèi)理論著手，而是遵循“公共住房必須有公權(quán)力的介入，公權(quán)力介入后應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)行應(yīng)當(dāng)是公法認(rèn)真研究的問(wèn)題”這一思路進(jìn)行研究

7、。公權(quán)力的介入和運(yùn)行應(yīng)體現(xiàn)在保障性住房建設(shè)的各個(gè)面向上。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)保障性住房制度的基礎(chǔ)理論研究代表性觀(guān)點(diǎn)甚少，住房保障制度要處理好政府提供公共服務(wù)和市場(chǎng)化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和全面福利的關(guān)系。從“公”字著手，認(rèn)為保障房是公共產(chǎn)品；保障房制度需要公權(quán)的介入和運(yùn)行；保障房制度體現(xiàn)的是公共治理；保障房制度歸結(jié)點(diǎn)是公共利益。根據(jù)當(dāng)下實(shí)踐提出了保障性住房制度的基本原則，即公共性原則、有限性原則

8、、流動(dòng)性原則與市場(chǎng)性原則。
　　保障性住房之國(guó)家保障義務(wù)是國(guó)家對(duì)中低收入群體擁有住房應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任基礎(chǔ)。本部分論證保障性住房之國(guó)家保障義務(wù)，而非泛化國(guó)家義務(wù)，將住房保障統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為國(guó)家義務(wù)。住房國(guó)家保障義務(wù)的提法既非對(duì)“權(quán)利——義務(wù)”的邏輯遵從，同時(shí)也是對(duì)住房和保障性住房邏輯概念的混同。國(guó)家保障義務(wù)的邏輯基礎(chǔ)與西方公共住房制度相比，從理論到實(shí)踐都還沒(méi)有找到一個(gè)很成熟的模式。包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和社會(huì)學(xué)在內(nèi)的學(xué)者從多個(gè)角度對(duì)公共住房、社會(huì)住

9、房等保障房制度進(jìn)行論證，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者多從國(guó)家干預(yù)理論、福利國(guó)家理論、市場(chǎng)失靈理論和住房梯度消費(fèi)及過(guò)濾理論進(jìn)行論證；法學(xué)學(xué)者多從住房權(quán)進(jìn)行論證；社會(huì)學(xué)者多從公平分配理論、社會(huì)排斥理論和居住隔離理論來(lái)論證。多學(xué)科的交叉研究還不夠，保障房制度相關(guān)理論和技術(shù)路線(xiàn)設(shè)計(jì)還沒(méi)有清晰的展現(xiàn)在我們面前。尤其是我國(guó)保障房制度的實(shí)踐線(xiàn)路多從地方立法與實(shí)證著手，地方先行先試的路徑依賴(lài)在短期內(nèi)仍將存在。對(duì)地方立法和實(shí)證的探尋有利于從根本上對(duì)保障房制度給予全面清晰的

10、梳理。通過(guò)正當(dāng)性理論和普遍福利理論論證了國(guó)家在住房保障上對(duì)公民存在的保障義務(wù)；通過(guò)對(duì)國(guó)家保障義務(wù)的規(guī)范依據(jù)、憲政基礎(chǔ)和根本目的進(jìn)行論證，指出國(guó)家在推動(dòng)保障性住房制度立法與實(shí)證上的責(zé)任和義務(wù)。這一責(zé)任和義務(wù)在《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見(jiàn)稿）》第四條規(guī)定中得到了印證。保障房制度表現(xiàn)出超強(qiáng)的制度生命力緣于制度對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重和國(guó)家保障義務(wù)的積極履行，國(guó)家保障義務(wù)這一命題有著清晰的制度發(fā)展脈絡(luò)，這個(gè)脈絡(luò)不僅與我國(guó)住房歷史相契合，而且還折射著中國(guó)

11、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)住房制度的變遷。
　　第三部分，比較并分析域內(nèi)外保障性住房的立法。重點(diǎn)考察域外的立法與成熟制度?，F(xiàn)行保障房制度的立法主要依靠行政管理部門(mén)來(lái)主導(dǎo)，為應(yīng)對(duì)立法民意，全國(guó)人大以委任立法的方式讓國(guó)務(wù)院制定相關(guān)條例和辦法，國(guó)務(wù)院根據(jù)工作分工由具體部委來(lái)主導(dǎo)起草，并征求相關(guān)部門(mén)（比如財(cái)政部、銀行、地方政府住建部門(mén)）的意見(jiàn)，帶有強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)色彩。一般是在諸多主體的合力作用下運(yùn)行，當(dāng)前有關(guān)保障性住房的立法多以委任立法模式來(lái)進(jìn)行。本

12、部分重點(diǎn)考察了域外的美國(guó)模式、歐洲模式和亞洲模式中較為成熟的租金補(bǔ)貼，住房?jī)?chǔ)蓄和中央公積金等特色制度。要確保保障性住房制度的法治化，就必須從立法的角度研究政府供給、租金補(bǔ)貼、契稅減免等問(wèn)題，必須從保障對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式和職責(zé)上進(jìn)行框定。域內(nèi)立法主要分兩個(gè)層面，中央立法與地方立法。住房制度具有較強(qiáng)的時(shí)代烙印，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)觀(guān)念、住房消費(fèi)可支付水平等條件決定了住房政策的差異。地方在政治經(jīng)濟(jì)及社會(huì)制度方面的共性，決定了各地在住房政策方面的相

13、似性和演進(jìn)的共時(shí)性；地方在發(fā)展水準(zhǔn)、財(cái)政狀況上的差異也決定了地方立法和政策上的差異，諸如東南沿海之立法較之于西部省份的立法就存在較大差異等。因給付能力的不同導(dǎo)致立法各異乃現(xiàn)實(shí)窘境之折射，此等差異在一定程度上影響和制約了我國(guó)保障性住房立法的進(jìn)度和質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)尊重和承認(rèn)這種差異性，當(dāng)下住房最高行政主管部門(mén)與地方人民政府簽訂的保障性安居工程責(zé)任書(shū)就是基于因經(jīng)濟(jì)水平存在差異而建造保障房數(shù)量的非整體劃一。但此處需要申明的是，根據(jù)地方實(shí)證調(diào)研，實(shí)踐上

14、的各異并非立法各異的結(jié)果，更為吊詭的是，各地反而在立法文本的表達(dá)上出現(xiàn)了高度同質(zhì)，文本表達(dá)與實(shí)踐的背離矛盾正是當(dāng)下中央立法缺失，地方注重政令的集中反映。先地方后中央的立法模式，賦予了中央立法更多的地方實(shí)證樣本，也彰顯著中央與地方在立法與政策、管制與服務(wù)、集權(quán)與放權(quán)關(guān)系上的不置可否之窘境。
　　第四部分，考察了域內(nèi)外保障性住房的實(shí)踐。本部分將當(dāng)下實(shí)踐分為三種模式，這三種模式涵括了當(dāng)下的實(shí)踐類(lèi)型。保障性住房本身就不是完全市場(chǎng)條件下的產(chǎn)

15、物。它的出現(xiàn)與中國(guó)快速城鎮(zhèn)化、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)需求、中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)階層變化等因素緊密相關(guān)。社會(huì)階層結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在社會(huì)階層位序的確立上，各個(gè)階層在社會(huì)地位等級(jí)中的排列次序取決于各個(gè)階層擁有的文化資源、經(jīng)濟(jì)資源與組織資源數(shù)量，擁有三種資源數(shù)量越多的階層，其階層位序就越高，反之越低。保障性住房的保障對(duì)象也體現(xiàn)了社會(huì)階層序列的差別，比如在蘇州，高技術(shù)人才的優(yōu)租房房源質(zhì)量好，面積大，裝修好，設(shè)施比較齊全，而同為工業(yè)園區(qū)的其它公租房則較為次之。三種模式有贊

16、許，也有質(zhì)疑，體現(xiàn)著地方政府對(duì)保障房制度的政府職責(zé)履行、保障房建設(shè)模式、受眾群體的范圍差異。對(duì)域內(nèi)外實(shí)證研究不難發(fā)現(xiàn)，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)，政府在住房的實(shí)踐上正在進(jìn)行四個(gè)方面的轉(zhuǎn)軌：一是從直接供給向間接供給轉(zhuǎn)軌；二是從實(shí)物供給向貨幣補(bǔ)貼轉(zhuǎn)軌；三是政府從單方供給向利用社會(huì)組織力量轉(zhuǎn)軌；四是由以傳統(tǒng)公權(quán)力為主導(dǎo)向借用現(xiàn)代治理理念和綜合運(yùn)用新型行政模式轉(zhuǎn)軌。上述轉(zhuǎn)軌一方面可以避免政府對(duì)住房市場(chǎng)的直接干預(yù)，另一方面，又可以使國(guó)民平等的住房權(quán)利得

17、到較為公正的實(shí)現(xiàn)，這迥異于我國(guó)當(dāng)前以行政手段強(qiáng)行控制房?jī)r(jià)，行政命令手段強(qiáng)行完成保障性住房建設(shè)目標(biāo)的做法。保障房的實(shí)踐上還存在諸如主體與客體、審核與輪候、準(zhǔn)入與退出等困境，有些困境是制度性困境，單靠保障房制度一己之力怕難以擎起整個(gè)保障與給付大廈。尤其是本部分困境中的糾紛與懲戒問(wèn)題，以渝北法民初字第07396號(hào)等三起撤訴案為例，分析了司法實(shí)踐中公益與私益的矛盾調(diào)處和適法矛盾。其實(shí)，我國(guó)保障性住房制度也在進(jìn)行轉(zhuǎn)軌，即從政府調(diào)控和穩(wěn)定房?jī)r(jià)的工具

18、性手段，向以保護(hù)中低收入者住房權(quán)利、履行政府職責(zé)的理念回歸轉(zhuǎn)軌。當(dāng)下提出的“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，健全符合國(guó)情的住房保障和供應(yīng)體系”即是這一轉(zhuǎn)軌的注釋。
　　第五部分，為保障性住房的完善提供些許合理化建議。在分權(quán)化的時(shí)代背景下，地方政府掌控著地方事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)。保障性住房政策成為“中央主導(dǎo)的地方政策實(shí)驗(yàn)”，其地域化特征越來(lái)越明顯，地方經(jīng)驗(yàn)在推動(dòng)著中國(guó)保障性住房發(fā)展的進(jìn)程。處于“穩(wěn)定”和“考核”的硬指標(biāo)，地方政府在立法和制

19、度實(shí)踐中一直處于和中央的激烈博弈中，這并不是說(shuō)所有地方政府都在應(yīng)付中央的指令性計(jì)劃，更多地方正在結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行著制度創(chuàng)新和實(shí)踐，比如“優(yōu)租房”和“自住型商品房”的突破。調(diào)研證實(shí)，保障性住房制度推動(dòng)比較好的地方，均是地方政府積極主動(dòng)的自發(fā)行為，而并非來(lái)自于中央的權(quán)威，這意味著保障房制度需要在立法上、實(shí)踐上和制度創(chuàng)新機(jī)制上進(jìn)行完善。但地方積極性的發(fā)揮也存在這樣一個(gè)結(jié)果：地方正在固化地域住房福利資源，地方立法在肢解著中央立法，立法的碎片化形