我國“小金庫”問題研究.pdf

1、“小金庫”是指據(jù)《中華人民共和國會計(jì)法》規(guī)定,應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其形成的資產(chǎn)。其法定用語為賬外賬、假賬、賬外資金資產(chǎn)等。“小金庫”問題在我國由來已久,是妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,影響社會和諧穩(wěn)定,危害黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的毒瘤。本文結(jié)合改革開放以來我國三次“小金庫”專項(xiàng)治理工作實(shí)踐,深入分析了我國現(xiàn)階段黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)和社會團(tuán)體“小金庫”問題的違規(guī)特點(diǎn),從財(cái)政體制等方面分析了“小金庫”問題制度

2、根源,從產(chǎn)權(quán)制度及內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制等方面分析了國有企業(yè)“小金庫”問題的制度根源,提出了建立防治“小金庫”長效機(jī)制建設(shè)的政策建議。
　　改革開放以來,我國先后開展了三次大規(guī)模的小金庫專項(xiàng)治理工作,一是1989年結(jié)合全國稅收物價(jià)大檢查,對全國行政事業(yè)單位、工商企業(yè)等開展了“小金庫”清理檢查;二是1995年開展的“小金庫”清理檢查;三是2009年至2011年開展的“小金庫”專項(xiàng)治理活動(dòng)。三次“小金庫”專項(xiàng)治理的背景和目的有所不同。198

3、9年的小金庫清理檢查是在全國財(cái)政收入增長緩慢、財(cái)政收入占GDP比重不斷下滑的背景下開展的,“小金庫”清理檢查的目的重在查補(bǔ)收入。1995年的“小金庫”清理檢查是在1994年實(shí)行分稅制的大背景下開展的,雖然實(shí)行分稅制后中央和地方財(cái)政收入大幅增長,但增長基數(shù)并不穩(wěn)定,開展“小金庫”可以有效查補(bǔ)收入,夯實(shí)財(cái)政收入增長基礎(chǔ)。2009年至2011年的小金庫專項(xiàng)治理是在我國經(jīng)濟(jì)增長最快、財(cái)政收入連續(xù)多年保持2位數(shù)以上增長、各項(xiàng)社會事業(yè)取得重大發(fā)展的

4、背景下進(jìn)行的。筆者認(rèn)為,本次“小金庫”專項(xiàng)治理與前兩次重在查補(bǔ)財(cái)政收入不同,本次治理的目的重在治理由于“小金庫”而導(dǎo)致的一系列腐敗問題,旨在深入推進(jìn)改革和完善制度,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。
　　通過近三年來“小金庫”數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析,可以看出行政事業(yè)單位的“小金庫”問題集中在市縣以下基層單位,資金來源主要是截留資產(chǎn)出租收入、亂收費(fèi)亂罰款等,支出用途主要為彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)、招待支出等;省級以上單位“小金庫”資金來源主要為資產(chǎn)出租收入、

5、虛列支出套取資金等,主要用途為發(fā)放津貼補(bǔ)貼等。其根源在于現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制,導(dǎo)致財(cái)政收入向上集中而事權(quán)下移,中央和省級財(cái)政集中了全國大部分財(cái)政收入,中央和省級單位經(jīng)費(fèi)保障充足,預(yù)算資金過剩而采取虛列支出的方式套取資金發(fā)給干部職工或少數(shù)人消費(fèi)?？h級財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重很低,卻承擔(dān)了大量的社會管理職能,財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配導(dǎo)致大部分縣市基層單位財(cái)力保障不足,不得不通過資產(chǎn)出租、亂攤派亂罰款等方式籌集經(jīng)費(fèi)維持單位運(yùn)轉(zhuǎn)。因此,要從源頭上治

6、理行政事業(yè)單位的“小金庫”問題,就必須在堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制框架下,進(jìn)一步完善省以下財(cái)政體制,進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制,從制度上保障基層單位的經(jīng)費(fèi)支出。而對省級以上單位,則應(yīng)進(jìn)一步提高預(yù)算安排的科學(xué)化和精細(xì)化水平,在保障其經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職能需要的同時(shí),防止其經(jīng)費(fèi)過剩而奢侈浪費(fèi)、甚至設(shè)立“小金庫”問題。
　　國有企業(yè)中,金融企業(yè)的“小金庫”問題相對較少,問題主要發(fā)生在其分支機(jī)構(gòu),資金來源主要是虛列支出

7、,資金用途主要是用于違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)、向重要客戶支付額外費(fèi)用等。其根源在于金融業(yè)實(shí)行會計(jì)業(yè)務(wù)核算后,基本切斷了分支機(jī)構(gòu)的收入來源,只能通過虛列支出的方式套取資金設(shè)立小金庫。非金融類國有企業(yè)“小金庫”問題相對較為突出,截留收入、虛列支出等問題均有發(fā)生,資金除部分用于員工福利支出外,大部分也用于維持客戶費(fèi)用支出。其根源在于國有企業(yè)股份制改革后,職工薪酬大幅提升,薪酬以績效獎(jiǎng)金為主,促使各分支機(jī)構(gòu)為完成利潤考核指標(biāo)而不惜違規(guī)支付客戶費(fèi)用以拓展業(yè)

8、務(wù),通過業(yè)務(wù)拓展完成績效指標(biāo)考核間接地獲取個(gè)人利益。加之對“小金庫”問題的處理處罰力度不斷加大,將“小金庫”資金直接發(fā)給員工風(fēng)險(xiǎn)較大,通過支付給客戶間接獲取商業(yè)利益更具隱蔽性。對此,本文提出了要進(jìn)一步完善國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu),建立健全公司內(nèi)部控制制度,加大對國有企業(yè)“小金庫”處理處罰力度等辦法,建立防治“小金庫”的長效機(jī)制。
　　關(guān)于我國的“小金庫”問題,目前尚未發(fā)現(xiàn)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行系統(tǒng)深入研究。本文首次利用委托代理理論和制度

9、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,對我國小金庫問題進(jìn)行了深入系統(tǒng)分析,提出人民、國家、政府部門之間實(shí)際存在多層的委托代理關(guān)系,人民委托國家代理管理公共事務(wù),提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù);中央政府層層委托地方各級政府及其部門具體履行政府管理職能,形成自下而上、自上而下的多層委托代理關(guān)系,由于信息不對稱,政府部門履職過程中不可避免的存在代理人問題,這是小金庫問題發(fā)生的根本原因?；鶎诱块T由于處于中央政府委托代理鏈的末端,信息不對稱現(xiàn)象更為嚴(yán)重,加之現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制