突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急指揮系統(tǒng)運(yùn)行模式研究.pdf

1、研究背景：
　　近年來(lái)，全球突發(fā)公共事件頻發(fā)，進(jìn)入21世紀(jì)，在全球范圍發(fā)生了許多危害嚴(yán)重、影響重大的事件，如2001年發(fā)生在美國(guó)的“911事件”、2003年發(fā)生在我國(guó)的非典疫情、2004年的印度洋海嘯、2008年發(fā)生在我國(guó)的汶川大地震、2009年波及全球的甲型H1N1流感大流行、2014年肆虐西非的埃博拉出血熱疫情等。這些突發(fā)公共事件呈現(xiàn)出頻次高、規(guī)模大、影響廣泛、損失嚴(yán)重等特點(diǎn)，成為全球共同面臨的挑戰(zhàn)。除了受到影響的各國(guó)積極處置

2、應(yīng)對(duì)外，世界各國(guó)均在考慮應(yīng)對(duì)策略，以減少突發(fā)公共事件造成的損失和影響。
　　我國(guó)每年報(bào)告的突發(fā)公共衛(wèi)生事件超過(guò)千起，近10年來(lái)，先后發(fā)生SARS、人感染高致病性禽流感、鼠疫、甲型H1N1流感和人感染H7N9禽流感等重特大疫情。同時(shí)，我國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，除了火山爆發(fā)以外的各種自然災(zāi)害均有發(fā)生;隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，各種事故災(zāi)難呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢(shì);此外，恐怖事件等社會(huì)安全事件的威脅持續(xù)存在。2003年SARS以后，

3、從以人為本、保障人民群眾身體健康和生命安全的高度出發(fā)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)應(yīng)急體系建設(shè)和發(fā)展給予高度重視，我國(guó)建立了應(yīng)急管理體系，衛(wèi)生應(yīng)急體系也隨之建立和逐步發(fā)展，“一案三制（預(yù)案、法制、體制、機(jī)制）”建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍和能力得到加強(qiáng)。在此期間，2004年，為提高衛(wèi)生應(yīng)急管理信息化水平，國(guó)家部署建立突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱應(yīng)急指揮系統(tǒng)）。
　　世界衛(wèi)生組織等國(guó)際組織，美國(guó)、歐盟等有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)做法，

4、以及近年來(lái)我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急的經(jīng)驗(yàn)證明，應(yīng)急指揮系統(tǒng)不僅是衛(wèi)生應(yīng)急管理的信息化工具，更是提升衛(wèi)生應(yīng)急管理效率的增倍器，是進(jìn)一步優(yōu)化衛(wèi)生應(yīng)急管理程序和流程的重要技術(shù)手段。目前，全國(guó)應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)投資數(shù)億，完成了國(guó)家級(jí)和省級(jí)、地市級(jí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)，并在視頻會(huì)商和應(yīng)對(duì)重特大突發(fā)事件中發(fā)揮積極作用。但在衛(wèi)生應(yīng)急實(shí)際工作中，該系統(tǒng)發(fā)揮的作用仍十分有限，主要原因是該系統(tǒng)不能滿足各地衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的實(shí)際業(yè)務(wù)需求。這中間除了縣級(jí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)、移動(dòng)

5、指揮平臺(tái)未建設(shè)，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)支撐不足，運(yùn)維保障等工作制度不健全等問(wèn)題外，對(duì)應(yīng)急指揮系統(tǒng)運(yùn)行模式缺乏了解與系統(tǒng)性的研究，也是我們面臨的關(guān)鍵問(wèn)題之一。本研究探索解決這一問(wèn)題，擬通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外應(yīng)急指揮系統(tǒng)、我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的深入分析，明確可整合利用的衛(wèi)生應(yīng)急資源，梳理應(yīng)急管理環(huán)節(jié)，細(xì)化管理工作流程，為建設(shè)滿足工作需要的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，進(jìn)一步提升我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急管理效率和水平提供相關(guān)建議。
　　研究目的：
　　在廣泛收集整理相關(guān)文獻(xiàn)資料和實(shí)

6、地調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)評(píng)述國(guó)內(nèi)外應(yīng)急管理領(lǐng)域的相關(guān)研究成果，梳理衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)、能力建設(shè)和工作現(xiàn)狀，以系統(tǒng)論、災(zāi)害管理等理論為指導(dǎo)，深入分析應(yīng)急指揮系統(tǒng)的構(gòu)成要素，提出應(yīng)急指揮系統(tǒng)的總體框架模型，并在分析應(yīng)急指揮系統(tǒng)的現(xiàn)狀和存在不足的基礎(chǔ)上，提出升級(jí)改造現(xiàn)有應(yīng)急指揮系統(tǒng)，建設(shè)一個(gè)科學(xué)、高效的應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建議。
　　研究方法：
　　本研究采用理論研究與實(shí)證研究?jī)深惙椒?，通過(guò)文獻(xiàn)復(fù)習(xí)、焦點(diǎn)訪談、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、專家咨詢、典型案例分析

7、、歷史數(shù)據(jù)分析等方法，梳理應(yīng)急指揮系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制和管理模式的相關(guān)理論和國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，在明確應(yīng)急指揮系統(tǒng)功能需求的基礎(chǔ)上，提出建設(shè)適合我國(guó)國(guó)情的應(yīng)急指揮系統(tǒng)運(yùn)行模式的思路和對(duì)策。
　　應(yīng)用系統(tǒng)綜述方法對(duì)文獻(xiàn)資料進(jìn)行綜述，掌握突發(fā)事件應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)、體系建設(shè)、制度建設(shè)以及相應(yīng)流程，構(gòu)建本研究的基本思路。在對(duì)有關(guān)國(guó)家和世界衛(wèi)生組織衛(wèi)生應(yīng)急體系和應(yīng)急指揮系統(tǒng)進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研讀衛(wèi)生應(yīng)急體系特點(diǎn)、管理構(gòu)架等內(nèi)容，以及應(yīng)急指揮系統(tǒng)功能、

8、組織架構(gòu)、人力資源和信息管理等方面，從理論上為完善我國(guó)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的構(gòu)建提供參考。采用描述性統(tǒng)計(jì)分析方法，對(duì)2004年～2011年各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級(jí)情況和變化趨勢(shì)進(jìn)行描述，分析我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告情況。采用EpiData6.04軟件建立數(shù)據(jù)庫(kù)，應(yīng)用Excel軟件對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行整理，本研究所有數(shù)據(jù)分析采用SPSS17.0軟件。通過(guò)知情人物訪談和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，了解衛(wèi)生應(yīng)急以及應(yīng)急指揮系統(tǒng)現(xiàn)狀、存在的不足。對(duì)實(shí)地研究中取得的資料進(jìn)行重新

9、研讀，并利用Excel軟件進(jìn)行開放式編碼，根據(jù)邏輯相似性，歸入所屬的各種不同主體或概念備忘錄中，再利用社會(huì)學(xué)中的主題分析法和分析性比較，比較和對(duì)比各組主體和概念，重新組合更為廣泛的整合性主題，從中歸納或抽象出應(yīng)急指揮系統(tǒng)的運(yùn)行模式等主題。梳理分析相關(guān)檔案材料，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談，并對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，獲取案例研究所需的資料。
　　研究結(jié)果：
　　1.對(duì)有關(guān)國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急體系及其特點(diǎn)進(jìn)行分析和研究，提出完善我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)

10、急體系和能力的相關(guān)建議，即建立統(tǒng)一的公共安全管理機(jī)構(gòu)，常設(shè)衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備、培訓(xùn)演練和監(jiān)測(cè)預(yù)警，完善應(yīng)急保障體系，提升應(yīng)急管理信息化水平，加強(qiáng)基層應(yīng)急體系和能力建設(shè)，提高應(yīng)急社會(huì)化程度。
　　2.從應(yīng)急指揮系統(tǒng)功能、組織架構(gòu)、人力資源、信息管理等方面對(duì)國(guó)外應(yīng)急指揮系統(tǒng)最佳實(shí)踐進(jìn)行分析，提出應(yīng)明確和完善現(xiàn)有應(yīng)急指揮中心的功能，確定其在常態(tài)下和應(yīng)急狀態(tài)下的功能;應(yīng)急指揮中心組織架構(gòu)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化，并具有一定的靈活性;應(yīng)

11、明確應(yīng)急指揮中心的人力資源需求;應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急指揮中心的信息管理等建議。
　　3.對(duì)2004年～2011年各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級(jí)情況和變化趨勢(shì)進(jìn)行描述，提出我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告的總體情況和趨勢(shì):報(bào)告事件類型以傳染病和食物中毒為主;未分級(jí)事件所占比例逐漸上升，重大事件和較大事件所占比例呈下降趨勢(shì);與理想的突發(fā)事件報(bào)告分級(jí)報(bào)告架構(gòu)相比，我國(guó)未分級(jí)事件報(bào)告仍偏低，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。
　　4.通過(guò)定性訪談和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，對(duì)省級(jí)和地市級(jí)應(yīng)

12、急指揮系統(tǒng)現(xiàn)狀進(jìn)行分析和研究，得出以下主要結(jié)論，即應(yīng)急體系基本建立，但不完善;已編制應(yīng)急預(yù)案，但針對(duì)性不強(qiáng);風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估起步，但質(zhì)量有待提高;應(yīng)急指揮系統(tǒng)初步建成，但管理框架缺失;有一定財(cái)政投入，但保障仍嚴(yán)重不足;人才隊(duì)伍初步建立，但人員數(shù)量和質(zhì)量均待提高;法律法規(guī)體系初建，但執(zhí)行力不強(qiáng)。
　　5.研究提出構(gòu)建理想的應(yīng)急指揮系統(tǒng)的五大原則和四種應(yīng)急指揮模式，在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)應(yīng)急指揮系統(tǒng)總體框架模型、綜合集成體系和六個(gè)要素，并界定應(yīng)急

13、指揮流程。
　　6.分析現(xiàn)有應(yīng)急指揮系統(tǒng)，梳理存在的五個(gè)主要問(wèn)題，對(duì)衛(wèi)生計(jì)生行政部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急隊(duì)伍等應(yīng)急指揮系統(tǒng)用戶進(jìn)行分析，提出應(yīng)急指揮系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和功能定位，以及完善現(xiàn)有系統(tǒng)的建議。
　　結(jié)論和建議：
　　1.應(yīng)急指揮系統(tǒng)包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警平臺(tái)、應(yīng)急處置平臺(tái)、恢復(fù)評(píng)估平臺(tái)、應(yīng)急準(zhǔn)備平臺(tái)、視頻交互平臺(tái)、互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)等六個(gè)要素。宏觀的應(yīng)急指揮流程包括七個(gè)階段，即預(yù)防準(zhǔn)備階段、監(jiān)測(cè)評(píng)估階段、應(yīng)急處置階段、事件終止階

14、段、恢復(fù)重建階段和評(píng)估完善階段。
　　2.應(yīng)急指揮中心建設(shè)應(yīng)著重實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和業(yè)務(wù)功能需求，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、地市、縣四級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門衛(wèi)生應(yīng)急指揮中心（站點(diǎn)）、疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急作業(yè)中心、醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息中心、院前急救機(jī)構(gòu)指揮調(diào)度中心，以及衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍移動(dòng)終端之間的互聯(lián)互通;在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源管理、知識(shí)庫(kù)、應(yīng)急值守、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置等核心功能，為實(shí)現(xiàn)這些功能應(yīng)建立16個(gè)相關(guān)的子系統(tǒng)。
　　3.完善應(yīng)急指揮系統(tǒng)應(yīng)充分學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際

15、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，包括應(yīng)急指揮中心的功能列表中增加公共衛(wèi)生相關(guān)功能;總結(jié)“小組模式”和聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及事件指揮體系(ICS)的普遍做法，標(biāo)化組織構(gòu)架;通過(guò)識(shí)別和培訓(xùn)專職、臨時(shí)工作人員，加強(qiáng)人力資源能力建設(shè);通過(guò)開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估工具以及加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通的能力，加強(qiáng)信息化管理。
　　創(chuàng)新與不足：
　　1.研究對(duì)象和領(lǐng)域具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值，但缺乏理論關(guān)注。衛(wèi)生應(yīng)急體系是2003年SARS疫情后快速發(fā)展和成長(zhǎng)起來(lái)的新體系，

16、十余年來(lái)，衛(wèi)生應(yīng)急體制、機(jī)制、法制和預(yù)案建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，核心能力顯著提升。全球變暖、人員流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)一體化等因素使全球公共衛(wèi)生安全面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，衛(wèi)生應(yīng)急面臨前所未有的挑戰(zhàn)。應(yīng)急指揮系統(tǒng)是衛(wèi)生應(yīng)急體系的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)不同利益方之間的協(xié)調(diào)和信息的溝通的重要手段，其有效運(yùn)轉(zhuǎn)將極大地提升應(yīng)急管理效率。這一領(lǐng)域的研究具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。但是衛(wèi)生應(yīng)急，尤其是應(yīng)急指揮系統(tǒng)領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)未受學(xué)術(shù)界和理論界關(guān)注，這方面的研究成果少，學(xué)術(shù)交流缺乏

17、。本研究旨在就應(yīng)急指揮系統(tǒng)領(lǐng)域開展理論和實(shí)證研究，從學(xué)術(shù)角度提出優(yōu)化應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建議，推動(dòng)衛(wèi)生應(yīng)急指揮系統(tǒng)的升級(jí)，切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
　　2.研究設(shè)計(jì)注重理論和實(shí)踐相結(jié)合，研究方法綜合和全面。本研究通過(guò)文獻(xiàn)復(fù)習(xí)、焦點(diǎn)訪談、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、專家咨詢、典型案例分析等方法，全面系統(tǒng)地梳理應(yīng)急指揮系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制和管理模式的相關(guān)理論和國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，注重現(xiàn)有研究和理論的提煉、國(guó)際最佳實(shí)踐的借鑒。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急實(shí)際需求，提出適合我國(guó)國(guó)

18、情的應(yīng)急指揮系統(tǒng)運(yùn)行模式的思路和對(duì)策。
　　3.應(yīng)急指揮系統(tǒng)的研究?jī)?nèi)容豐富、涉及面廣，涵蓋了衛(wèi)生應(yīng)急的各個(gè)方面，在應(yīng)急實(shí)踐中也越來(lái)越受到各級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)的重視。本研究雖然做了大量的工作，也在深入研究的基礎(chǔ)上提出了優(yōu)化應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建議，但由于研究對(duì)象的復(fù)雜和自身研究能力有限，還存在很多細(xì)節(jié)上的問(wèn)題需要進(jìn)一步探討和研究，例如研究樣本選擇上未覆蓋所有潛在的應(yīng)急指揮系統(tǒng)用戶類型，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、院前急救機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍未包括在