聚眾活動的警察治安權(quán)比較研究.pdf

1、處理聚眾活動是警察治安權(quán)的重要職能之一,也是體現(xiàn)依憲行政最明顯的警察行政職權(quán)部分。聚眾活動處理不當(dāng)引發(fā)的社會治安問題,輕則造成社會混亂、打擊政府威信、危害人民生命財產(chǎn)安全,重則影響國家安全。不僅如此,聚眾活動當(dāng)中包含諸多憲法保護的公民基本權(quán)利,如果處理不當(dāng),將使憲法權(quán)威大打折扣,公民基本權(quán)利亦無從實現(xiàn)。實證研究表明,聚眾活動的治安問題實際上推動了警察治安權(quán)甚至是警政制度、警察法治的發(fā)展。本文通過對英美警察模式的代表國家英國、歐陸警察模式

2、的代表國家德國,以及學(xué)習(xí)德國模式、融合英美經(jīng)驗的我國臺灣地區(qū)這三個樣本間進行的比較研究,發(fā)現(xiàn)雖然它們的法治歷程不同、歷史背景不同、法傳統(tǒng)不同、警察制度不同,但在憲法法治的目標之下,三者均為聚眾活動的警察治安行政確定了共同的性質(zhì)定位,構(gòu)建了基本相同的警察治安執(zhí)法體系,體現(xiàn)出相同的法治內(nèi)涵。實際上,通常意義上所謂的英美和歐陸兩種傳統(tǒng)警察治安權(quán)模式現(xiàn)已有選擇地吸收對方的價值內(nèi)涵,基于憲法法治的要求,選擇了一個普適性的行政執(zhí)法方向。
　　

3、本文借助英美對警察問題的經(jīng)驗研究,來對警察治安權(quán)隨聚眾活動的演進進行實證考察,闡釋三個樣本區(qū)域的警察治安權(quán)在處理聚眾活動的職能上如何從不同走向趨同、其間趨向漸同的階段性變遷,并以縱橫視角作為比較來闡釋此種選擇的法律理性及其中原因。本文以此種論證為基礎(chǔ),論說憲法之治下警察治安權(quán)所處的法治體系之內(nèi)涵要求與選擇:即警察治安權(quán)的應(yīng)然性質(zhì)定位與構(gòu)成要件。從法理層面、立法層面和執(zhí)法層面搭建起聚眾活動警察治安權(quán)完整的主體法律制度構(gòu)架、行政程序構(gòu)架和執(zhí)

4、法實踐。由于我國大陸地區(qū)的大陸法傳統(tǒng),本文特選用德國、我國臺灣地區(qū)的警察法規(guī)范研究范式,搭建聚眾活動警察治安權(quán)從組織法到職權(quán)法再到程序法的結(jié)構(gòu)。聚眾活動的警察治安權(quán)中還包括嚴格而復(fù)雜的裁量權(quán),其裁量理性和裁量實踐也應(yīng)當(dāng)是法律研究的一個重要部分。研究表明,警察治安權(quán)的行政法律構(gòu)架正向“回應(yīng)型”法的方向演進,此共性表明,這一治安權(quán)及其法治路徑具有唯一性、適時性和必然性。
　　圍繞上述核心觀點的論證,本文除引言和結(jié)語外,分別按以下五章的

5、結(jié)構(gòu)而展開。
　　第一章警察處理聚眾活動的治安權(quán)辨析。本章將通過對“聚眾活動”和“警察治安權(quán)”這兩個基本概念的界定來確定本文的研究范圍,并以動態(tài)的視角,通過二者之間的互動簡史來證明聚眾活動的變化和接受程度對警察治安權(quán)合法性的影響,以及當(dāng)今判斷警察治安權(quán)合法性的原則標準。本章首先,界定“聚眾活動“的概念,區(qū)分其與“群眾活動”等概念的區(qū)別,將已經(jīng)成為法律概念的“聚眾活動”進一步進行說明,將之框定于集會、示威、游行、公共場所的罷工和集體

6、請愿及這些活動可能引發(fā)的社會騷亂。即將帶有訴求紓解性質(zhì)的政治、經(jīng)濟和社會訴求表達活動表述為聚眾活動,排除不帶有政治、經(jīng)濟和社會訴求表達的“群眾活動”,并重點解釋了選取“聚眾活動”這一概念的立法理由和使用習(xí)慣理由。為了幫助法律概念的明確,本章進一步明確聚眾活動與“群眾活動”、室內(nèi)聚眾活動及治安事件、群體性事件等概念或表述的區(qū)別和聯(lián)系;并從性質(zhì)、訴求和主觀動態(tài)上對聚眾活動進行分類,進一步討論聚眾活動的性質(zhì)、探討其復(fù)雜性,以及由此對警察法治和

7、警察治安執(zhí)法所提出的客觀要求。然后,研究了警察治安權(quán)在警察權(quán)中的位置、在社會治安中的專屬性地位,聚眾活動的警察治安權(quán)在警察治安權(quán)中的特殊性地位,也闡明本文單獨以此作為研究對象的原因和必要性。
　　本章通過法律理念、立法和執(zhí)法三個層面對當(dāng)今聚眾活動的警察治安權(quán)進行界定,討論當(dāng)今警察治安權(quán)中人權(quán)理念的優(yōu)位化特征、其中所包含的公民基本權(quán)利范疇、自由與秩序平衡的職能定位等問題。由于警察治安權(quán)必須遵守憲法權(quán)威下的法定原則,因此,應(yīng)當(dāng)對聚眾活

8、動警察治安權(quán)所涉及的法律規(guī)范、司法判例及公法原則必須進行全面分析。聚眾活動警察治安權(quán)的法定化,還包含治安裁量權(quán)及其規(guī)則的法制化。裁量權(quán)的授予、裁量規(guī)則、裁量執(zhí)法實踐治安法制,共同構(gòu)成了警察處理聚眾活動治安權(quán)的范圍。這三個層面涉及的法律問題是本文研究的內(nèi)容和重點所在。
　　第二章警察處理聚眾活動的治安權(quán)演進比較。本章以歷史比較的方式,從兩種傳統(tǒng)模式的傳統(tǒng)起點、發(fā)展路徑和當(dāng)今趨勢三個方面對英國、德國和我國臺灣地區(qū)的警察處理聚眾活動的治

9、安權(quán)演變進行比較,描述了兩種傳統(tǒng)意義上截然不同的警察治安模式的特征和性質(zhì);分析了近代以來警察治安權(quán)隨聚眾活動演變而發(fā)生的階段性變化。當(dāng)然,現(xiàn)今兩者已在互相融合、借鑒中走向一個共同的方向。本章比較了兩種傳統(tǒng)模式各自不同的起點和特征,闡釋了各自發(fā)展的不同考量與需求,揭示了治安權(quán)發(fā)展路徑逐漸趨同的原因。分析表明,三個樣本在不同的威權(quán)傳統(tǒng)環(huán)境下均走向民主與法治要求下的治安執(zhí)法方向,揭示警察治安權(quán)發(fā)展及內(nèi)涵變化的客觀性,尤其是當(dāng)今相對一致的聚眾活

10、動警察治安權(quán)模式在合憲性要求下的法律特質(zhì)和內(nèi)涵,如憲法權(quán)威主導(dǎo)下新的法益次序、合憲性理念定位、警察法上的比例原則和協(xié)商互信式執(zhí)法等。
　　第三章警察處理聚眾活動治安權(quán)的主體比較。警察組織法是警察職權(quán)法和警察程序法的前提,是警察執(zhí)法權(quán)啟動的先決條件。現(xiàn)有研究僅粗略地將警察作為一個籠統(tǒng)的職能主體進行制度的探討,但實際上,聚眾活動的治安權(quán)為達到合憲性原則的要求、比例原則的要求和執(zhí)法理性的要求,必須進一步劃分內(nèi)部職能。唯此,方可實現(xiàn)警察治

11、安職能中保護合法、打擊非法和制裁暴力的功能。本章的比較研究發(fā)現(xiàn),三個研究區(qū)域的治安職權(quán)及其依據(jù)的警察組織法具有共同性:首先,體現(xiàn)為職能劃分的警察組織法。三者的警察制度無論采取聯(lián)邦制還是單一制,均具有嚴格且完善的組織法授權(quán)體系、從“中央”到地方的職權(quán)立法統(tǒng)一化的趨勢特征;其次,警察職權(quán)體現(xiàn)為以地方自治為主體的中央集約化特征,即無論何種警察制度,聚眾活動的警察治安權(quán)均以地方自治為主,以中央職能為輔,并嚴格規(guī)定中央職能的專屬領(lǐng)域和中央職能的職

12、權(quán)協(xié)助性質(zhì)。在中央警制的職務(wù)協(xié)助領(lǐng)域中,中央警察的職能定位、啟動條件和治安權(quán)性質(zhì)均采取了相同的模式?！爸醒搿本斓姆辣┞毮堋⑿淌侣毮茉诰郾娀顒又伟矙?quán)上的具體分配及其警察法理念,在三個樣本制度的警察任務(wù)法中體現(xiàn)出共性。有關(guān)聚眾活動的地方警察權(quán),本章展示了三個研究地區(qū)警察組織法(任務(wù)法)的立法構(gòu)造和內(nèi)涵,以及地方警察治安權(quán)中有關(guān)聚眾活動的治安警察、防暴警察和刑事警察的分權(quán)原則與權(quán)力狀態(tài)。
　　第四章警察處理聚眾活動的職權(quán)與程序比較。組

13、織法規(guī)定了主體之后,由職權(quán)法進行的再次授權(quán)才能啟動警察治安執(zhí)法的程序。警察治安權(quán)的職權(quán)與程序規(guī)定須遵守嚴格法定主義。從法律淵源上看,公共秩序法和司法判例承擔(dān)了授予警察職權(quán)的主要任務(wù);集會游行法和警察職權(quán)法則主要確立了警察治安執(zhí)法的法定程序。本章首先將公共秩序法對職權(quán)的授予部分劃分為一般公共秩序法、特別公共秩序法和司法判例中的公共秩序法,對英國、德國和我國臺灣地區(qū)的警察治安職權(quán)啟動進行分析和比較。這是因為,公共秩序法在警察組織法之下最先確

14、定了聚眾活動的警察治安權(quán)能,是治安權(quán)啟動的第一部法律授權(quán)要素;此外,一般公共秩序法、特別公共秩序法和司法判例形成規(guī)則的“立法”功能是不同的。在此之下,集會游行法和警察職權(quán)法(程序法)具體、專門規(guī)范聚眾活動警察治安權(quán)的程序。完整的法定程序包括了事前程序和事中程序,本章將三個研究區(qū)域共同的程序法原則與規(guī)則進行考證和比較,抽象出三者共有要素,如強制報備制度的趨勢及程序、事前禁止程序的運行、事前協(xié)商與權(quán)責(zé)確定的法定程序規(guī)范,事中程序中的警察限制

15、權(quán)程序與解散權(quán)程序的運行,全方位展示聚眾活動警察治安權(quán)的具體程序要素。
　　第五章警察處理聚眾活動的裁量權(quán)比較。裁量規(guī)則及其實踐是聚眾活動警察治安權(quán)的最重要方面,是落實法定原則的最直接步驟。由于聚眾活動的重要性和法益平衡的困難性,它對警察治安權(quán)的技術(shù)要求極高。通常認為裁量就是法定程序之外的實際執(zhí)法過程,但實際上,裁量權(quán)同樣包括兩個部分,一個是法定的裁量規(guī)則,另一個才是法律程序、裁量規(guī)則之下和警察執(zhí)法理性下的執(zhí)法過程。不過,裁量規(guī)則

16、雖是法定的,但與上一章的法定程序不同,法律對之框定的是一個執(zhí)法范圍,在英國、德國和我國臺灣地區(qū),裁量權(quán)范圍已從警察行政法中的原則開始細化至規(guī)則層面,即逐漸上升到成文法的高度,這是總的趨勢。就具體內(nèi)容而言,裁量規(guī)則包括警察法上的概括條款,雖然它處于警察職權(quán)法之中,但以防止警察怠于履行治安職能而危及警察存在的合法性為目的,成為了警察裁量規(guī)則的下限。本章比較了三個研究區(qū)域中的“概括條款”,辨析了其性質(zhì)特征,討論警察處理聚眾活動治安權(quán)下限的原則

17、與要求、緊急狀態(tài)權(quán)的授予及概括條款與其他治安權(quán)條款的位階關(guān)系和適用標準。在裁量規(guī)則中,三個研究區(qū)域的規(guī)則體現(xiàn)出細化和嚴格化的趨勢,均將合義務(wù)原則、平等原則和比例原則進行警察法上的細化:合義務(wù)與合目的原則引申出之治安權(quán)遵循法律保留原則;實質(zhì)法治下的比例原則及引申出之適當(dāng)性原則,必要性原則,最小、必要使用武力原則與和平原則;平等原則及引申出之警察行政中立原則、行政先例制度、責(zé)任原則與選擇性裁量原則。以上原則及其衍伸已經(jīng)成為聚眾活動警察治安權(quán)