澳大利亞授權(quán)立法的運行與監(jiān)督機制研究.pdf

1、澳大利亞基本承襲了英國授權(quán)立法的傳統(tǒng)，議會將制定法律規(guī)范的權(quán)力授予行政機關、法定機構(gòu)、仲裁庭及法院都是常見情形。出于公共管理的需要，20世紀70年代起，授權(quán)立法的數(shù)量激增，但其實施過程中出現(xiàn)了質(zhì)量不高、內(nèi)容不透明、審查缺位等問題。作為應對，澳大利亞通過制定新的相關規(guī)范、改革原有制度等手段，從“運行控制、議會監(jiān)督、司法審查”三個方面加強對授權(quán)立法的規(guī)制，并取得了顯著效果。
　　澳大利亞沿用了英國傳統(tǒng)的法律原則與理論體系，同時也借鑒了

2、美國的聯(lián)邦政黨制度以及三權(quán)分立模式，制定了成文憲法，議會主權(quán)原則與權(quán)力分立思想也相應構(gòu)成了澳大利亞憲政體制的基本原理。雖然傳統(tǒng)的憲政分權(quán)理論排斥授權(quán)立法，但隨著公共行政需求的變化，授權(quán)立法由于其能夠緩解議會立法的時間壓力、靈活應對專業(yè)需要或新穎的立法對象，提高爭議事項的立法效率等特征，在澳大利亞逐漸被廣泛接受。但另一方面，授權(quán)立法也面臨著干涉議會主權(quán)、破壞憲政平衡，乃至侵犯個人權(quán)利的指責。為此，澳大利亞各行政轄區(qū)都進行了相應改革。首先，

3、以2003年澳大利亞聯(lián)邦《立法文書法案》確立了澳大利亞的授權(quán)立法運行的基礎規(guī)則。其次，授權(quán)立法登記備案制度、議會專門委員會審查機制等實現(xiàn)了議會對授權(quán)立法的質(zhì)量控制。再次，改進的司法審查制度也確保了對授權(quán)立法的事后監(jiān)督。雖然聯(lián)邦與各州并沒有統(tǒng)一的模式，但澳大利亞的授權(quán)立法機制正逐漸呈現(xiàn)出制度化與規(guī)范化的發(fā)展態(tài)勢。
　　澳大利亞授權(quán)立法的運行以“必要或便利”的授權(quán)條款規(guī)則為實質(zhì)效力依據(jù)，以符合法定程序為授權(quán)立法質(zhì)量控制的形式要件。作為

4、一個多法域國家，澳大利亞聯(lián)邦及各州都制定了規(guī)范授權(quán)立法的專門性立法。筆者從現(xiàn)行制定法規(guī)范入手，通過對澳大利亞聯(lián)邦、首都地區(qū)、昆士蘭州等典型的行政轄區(qū)的專門性立法進行逐一考察，分析得出其在立法文書內(nèi)涵、制定機關、起草程序、咨詢要求、管制影響聲明、公布與登記制度、撤銷程序等方面規(guī)定的異同。澳大利亞同時也是一個判例法國家，通過選取標志性案例，可以對授權(quán)立法的起草與制定、提交與備案、議會駁回與公布等關鍵程序的適用要點進行解讀。不得與基本立法相沖

5、突是授權(quán)立法有效的前提，此處的基本立法不僅包括授權(quán)法或其他法律，還包括普通法、憲法及已被轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的國際公約與條約，與之沖突將導致授權(quán)立法的推定撤銷。此外，法規(guī)除設有“保留條款”的情形外，授權(quán)條款的撤銷也會導致以其為依據(jù)而制定的授權(quán)立法的被撤銷，“日落條款”則確保了經(jīng)過規(guī)定時限的授權(quán)立法的撤銷。當前，絕大多數(shù)行政轄區(qū)，授權(quán)立法被撤銷的效果已由制定法作出相對明確的規(guī)定。
　　議會監(jiān)督是英美法系國家對授權(quán)立法進行控制的首選途徑。在澳

6、大利亞，這主要通過議會對提交備案的授權(quán)立法行使駁回權(quán)而實現(xiàn)。議會下設審查委員會等專業(yè)性立法監(jiān)督審查機構(gòu)，負責依據(jù)議會設定的標準，對提交至議會備案的授權(quán)立法進行審查，向議會作出駁回與否的建議。經(jīng)過多年的法律實踐和制度積累，聯(lián)邦及各州都形成了各自穩(wěn)定且有效的審查機構(gòu)與制度。審查的目的通常在于確保某項文書符合制定法要求，未不當?shù)那址競€人權(quán)利和自由，未不當?shù)囊蠊駲?quán)利與自由必須以未經(jīng)司法或獨立仲裁機構(gòu)審查的行政決定為依據(jù)，以及未包含任何不適宜

7、由議會制定的事項。此外，作為對專門委員會審查的補充，聯(lián)邦議會及部分州議會還設有議案審查委員會，負責審查呈遞給參議院的立法議案，以避免授權(quán)立法權(quán)力的不當授予或議會審查不充分的情況。隨著人權(quán)保護意識的增強，近年來澳大利亞議會監(jiān)督機制也有了新發(fā)展。澳大利亞首都地區(qū)、維多利亞州及澳大利亞聯(lián)邦先后通過了人權(quán)法案，并分別規(guī)定了依據(jù)人權(quán)原則對立法進行審查的規(guī)范機制。
　　在普通法傳統(tǒng)下，澳大利亞長久以來即將司法審查視作控制行政機關行為的重要手段

8、。而授權(quán)立法中的司法審查為監(jiān)督具有立法權(quán)的公共機關立法行為的合法性，防止行政權(quán)力過度膨脹，保護公民合法權(quán)利發(fā)揮著最后防線的作用。經(jīng)司法審查，授權(quán)立法可能因超越授權(quán)（簡單越權(quán)）、不合理或不合比例、缺乏確定性、目的不正當?shù)壤碛杀淮_認無效。本文通過對澳大利亞及其他英聯(lián)邦國家判例的考察，對起訴資格、訴訟方式、救濟手段、被審查文件的范圍、審查理由、排除審查的條款等問題進行了細致梳理。在聯(lián)邦層面，由于1977年《行政決定（司法審查）法》的適用范圍限

9、于行政決定，因此對授權(quán)立法只能依據(jù)普通法要求進行司法審查，而不能要求制定法上的規(guī)定救濟，行政機關行政行為與立法行為的微妙界分也變得至關重要。但制定法及司法判例的最新發(fā)展表明，兩者并非相互排斥的范疇，制定者的同一性也逐漸減弱了這種區(qū)分的必要性。
　　授權(quán)立法應摒除其中立法權(quán)異動與行政權(quán)擴張的因素，通過使立法與行政的交互過程由傳統(tǒng)的行政主導型轉(zhuǎn)向“論證—商談型（Argumentations-und Diskurstheorie）”，從

10、而營造一個開放結(jié)構(gòu)與理性對話的權(quán)力空間。在這期間，探尋授權(quán)立法機制中的平衡理念不失為一種理性良治的選擇。澳大利亞授權(quán)立法制度的理念核心在于多元平衡:分權(quán)原則與積極行政的平衡，民主權(quán)利與政府職能的平衡，公平正義與社會效率的平衡，權(quán)力運行與監(jiān)督保障的平衡等。相比之下，我國的授權(quán)立法制度無論在形式程序上或?qū)嶓w規(guī)范上均有所欠缺，反映到具體制度上，便是當前授權(quán)立法程序的封閉與監(jiān)督機制的缺位。而在授權(quán)立法題域中，更應體現(xiàn)權(quán)力平衡的制度基礎，以及利益