土地產(chǎn)權(quán)、村莊治理與征地補償費分配.pdf

1、產(chǎn)權(quán)是調(diào)節(jié)利益主體之間利益關(guān)系的規(guī)則，是收益分配的依據(jù)。權(quán)利主體之間的權(quán)利關(guān)系決定了間的收益分配格局，清楚界定的產(chǎn)權(quán)為利益主體確立了明確的收益分配邊界;正式規(guī)則本身并不是完善的，治理則是在正式規(guī)則不完善的情況下發(fā)揮作用的制度安排，因此，產(chǎn)權(quán)規(guī)則的界定不夠清晰時，要在利益主體之間合理分配收益，則需要借助治理的力量。從這個意義上講，產(chǎn)權(quán)和治理共同構(gòu)成了調(diào)節(jié)利益關(guān)系的規(guī)則。產(chǎn)權(quán)或者治理對利益關(guān)系的調(diào)節(jié)效果，還需要考慮它們各自在實踐中的實現(xiàn)程度

2、以及運行方式，清晰的產(chǎn)權(quán)或者運行良好的治理機制能夠為權(quán)利主體合理分配收益提供依據(jù)。
　　征地補償費是土地產(chǎn)權(quán)收益，是集體內(nèi)部成員之間、集體成員與村集體之間權(quán)利關(guān)系的集中反映，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)利主體之間的權(quán)利關(guān)系對征地補償費分配結(jié)構(gòu)具有決定性的影響。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不斷變革，從制度演進的角度，集體成員的土地權(quán)利經(jīng)歷了從無到有、權(quán)利期限從短期到長期、產(chǎn)權(quán)權(quán)能從殘缺到趨于完整的不斷擴展過程，而且在實踐中農(nóng)地確權(quán)也

3、在很多地區(qū)快速推進，集體成員之間的權(quán)利關(guān)系更加清楚。根據(jù)這一邏輯，征地補償費在集體成員之間的分配應(yīng)是清楚明了的，然而，實踐中征地補償費分配卻沒有因為集體成員土地權(quán)利的強化而更順利的分配，不僅與征地補償費分配的政策規(guī)定產(chǎn)生背離，同時還在分配過程中產(chǎn)生了各種矛盾糾紛。究其原因，集體土地成員土地權(quán)利強化的基礎(chǔ)是承包經(jīng)營權(quán)，但是在土地集體所有制度下，土地所有權(quán)是不能忽視也無法規(guī)避的一個權(quán)利。在一定的時期內(nèi)，征地的結(jié)果是集體內(nèi)部人地關(guān)系的變動，這

4、不僅影響了成員的承包經(jīng)營權(quán)，更重要的是涉及了成員間的土地所有權(quán)分享。因此，深入到集體土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部，深入解析集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利關(guān)系以及集體成員之間的土地所有權(quán)權(quán)利與承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利關(guān)系，不僅能為進一步改革和完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度、改善征地補償費分配提供科學(xué)的政策啟示，還有助于從根本上了解征地補償費分配中矛盾糾紛的原因，為解決集體內(nèi)部收益分配問題提供依據(jù)。
　　村莊治理是調(diào)節(jié)集體內(nèi)部各方面權(quán)益關(guān)系的重要制度，對集體內(nèi)部利益分配

5、有著重要的影響。村莊治理在集體土地產(chǎn)權(quán)規(guī)則不清晰的情況下發(fā)揮作用，當征地破壞集體成員之間相對均衡、清晰的承包經(jīng)營權(quán)利關(guān)系，征地補償費分配分配缺乏明確的產(chǎn)權(quán)依據(jù)時，村莊治理對征地補償費分配過程和結(jié)果有著重要影響，那么研究村莊治理對集體集體成員之間的土地權(quán)益分享的影響，揭示其內(nèi)在的聯(lián)系，將有助于解決農(nóng)村集體范圍之內(nèi)農(nóng)民個體和農(nóng)民個體之間、農(nóng)民個體和村組集體之間關(guān)于征地補償費分配的矛盾糾紛。
　　研究通過分析產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理以及它們對收益

6、分配的作用機理，構(gòu)建征地補償費分配的理論框架，從集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、村莊治理（在調(diào)節(jié)利益關(guān)系上是對集體土地產(chǎn)權(quán)的補充）兩個方面，對征地補償費分配問題的成因進行剖析，并結(jié)合江蘇農(nóng)村征地補償費分配的實際調(diào)查進行實證研究。
　　通過研究得出如下結(jié)論:
　　第一，征地補償費分配實踐與法律法規(guī)的規(guī)定存在偏差，同時分配過程中農(nóng)戶與集體、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間存在多種矛盾。
　　法律法規(guī)對征地補償費分配的內(nèi)容、分配方式以及分配管理都進行了原則

7、性規(guī)定，但根據(jù)實地調(diào)查的結(jié)果，實踐中各地實施征地補償費分配卻表現(xiàn)出不同的規(guī)則和行為邏輯:法律規(guī)定了土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶，而實踐中除此之外，卻還存在著集體農(nóng)戶共享征地補償費的分配方式;法律規(guī)定了民主管理征地補償費分配，而實踐中卻在征地補償費分配的民主治理模式上形式化。正是由于政策的原則性規(guī)定缺乏可操作性，集體內(nèi)部圍繞征地補償費分配產(chǎn)生了各種矛盾:農(nóng)戶對集體提留征地補償費不滿意，農(nóng)戶在補償費分配過程中的參與不足，以及農(nóng)戶之間對如何分

8、配補償費有不同的意見等等。這些矛盾影響了集體內(nèi)部的秩序和穩(wěn)定，亟待解決。
　　第二，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了收益分配;作為對正式規(guī)則的補充，在產(chǎn)權(quán)規(guī)則不清晰時，治理模式對利益主體之間的產(chǎn)權(quán)收益分配有重要影響。
　　產(chǎn)權(quán)的最終目的在于收益，而產(chǎn)權(quán)的收益取決于產(chǎn)權(quán)的界定和行使，因此，一定時期產(chǎn)權(quán)的完整化和完全化結(jié)構(gòu)決定了產(chǎn)權(quán)價值的大小;權(quán)能和收益構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容，收益是產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟表現(xiàn)形式，權(quán)能界定給誰意味著誰就能獲得相應(yīng)的收益;因此利

9、益主體之間的權(quán)利結(jié)構(gòu)決定了相互之間的收益分享格局。另一方面，產(chǎn)權(quán)規(guī)則規(guī)則不清晰時，治理方式會影響規(guī)則的最終形態(tài)，從而影響利益主體之間的收益分享。
　　第三，集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)沒有能為征地補償費合理分配提供清晰明確的依據(jù)，原因在于集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)出不同的產(chǎn)權(quán)完整化、完全化和個人化程度，因此實踐中，集體人地關(guān)系平衡被打破時，依然存在集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)之間權(quán)利關(guān)系不清、相互交織的問題。
　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以

10、來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律界定經(jīng)歷了農(nóng)民權(quán)利的從無到有、權(quán)利期限從短到長、權(quán)利權(quán)能的由少到多的過程。在此過程中，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)日趨完整、完全，從農(nóng)戶的角度而言，承包經(jīng)營權(quán)的個人化程度逐步增強;然而，在承包經(jīng)營權(quán)不斷得到強化的同時，農(nóng)地所有權(quán)一直被虛化:農(nóng)地所有權(quán)的處分權(quán)能和收益權(quán)能受到嚴格的限制，或者說是忽略，農(nóng)地所有權(quán)權(quán)能既不完整也不完全，從農(nóng)戶的角度而言，農(nóng)地所有權(quán)的個人化程度為0。因而實踐中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清問題依然是農(nóng)村矛盾的焦點:從

11、征地的角度看，集體土地所有權(quán)是殘缺的;從集體內(nèi)部來看，農(nóng)地所有權(quán)權(quán)利一直處于有意模糊的狀態(tài)，是不斷被虛化的權(quán)利，這直接導(dǎo)致了集體農(nóng)戶之間的土地權(quán)利關(guān)系不清;同時村集體作為集體土地所有權(quán)執(zhí)行主體的代理問題;此外，農(nóng)地所有權(quán)權(quán)利和承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利兩者之間的關(guān)系界定不清，導(dǎo)致了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中土地調(diào)整和承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化（即公平與效率）的矛盾一直存在。集體土地所有權(quán)主體及主體之間的所有權(quán)權(quán)利關(guān)系界定模糊是未承包到戶土地征地補償費分配矛盾的根本原因，

12、而集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利關(guān)系的認知不清導(dǎo)致了承包地補償費分配中的矛盾。根據(jù)實證研究的結(jié)果，農(nóng)地調(diào)整、農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的認知、承包證的持有和農(nóng)戶預(yù)期承包期的長短對農(nóng)戶選擇不同的征地補償費分配模式有顯著的影響，經(jīng)歷了土地調(diào)整、認為土地歸集體所有、沒有承包證和期望更短承包期的農(nóng)戶，他們更傾向于選擇均享的分配方式，提留的意愿更高。
　　第四，村莊治理對集體內(nèi)部土地權(quán)益關(guān)系的調(diào)節(jié)形式是在集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺的情況下發(fā)揮作用，盡管村莊治

13、理的法律制度建構(gòu)越來越完善,但實踐中村莊治理機制缺乏規(guī)范性，使得在征地補償費的合理分配問題上，村莊治理的作用有限。實踐中村集體被賦予了產(chǎn)權(quán)執(zhí)行主體的權(quán)利，村集體又主導(dǎo)著村莊治理，而村莊選舉、村務(wù)決策村務(wù)監(jiān)督等治理行為都欠規(guī)范，征地補償費分配過程的村民參與和決策并不充分，因此，不規(guī)范的村莊治理不僅不能解決集體產(chǎn)權(quán)界定不清晰導(dǎo)致的征地補償費分配矛盾，有時甚至是征地補償費分配矛盾產(chǎn)生的直接誘因。根據(jù)實證研究結(jié)果，村民選舉越民主、收支公布越清楚