社會(huì)治安綜合治理的法治邏輯.pdf

1、本研究旨在從功能與規(guī)范雙重視角審視并描述社會(huì)治安綜合治理（以下簡(jiǎn)稱治安綜治或者綜治）與法治的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，長(zhǎng)期以來(lái)，治安綜治往往被當(dāng)作一種司法政策，在有些學(xué)者看來(lái)它有違背法治之嫌。在現(xiàn)實(shí)層面，治安綜治確有抵牾法治的諸多表現(xiàn)，由此強(qiáng)化了綜治與法治分離甚至對(duì)立的認(rèn)識(shí)。那么，在中國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，綜治制度如何生成，主要發(fā)揮哪些功能，呈現(xiàn)何種實(shí)踐邏輯，尤其是它與法治存在怎樣的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了本研究的主要側(cè)重和框架。
　　本研究從實(shí)踐邏輯出

2、發(fā)，描繪“制度是怎樣形成的”:在歷史文獻(xiàn)、規(guī)范文本和實(shí)證材料的梳理基礎(chǔ)上，通過(guò)描述、解說(shuō)、評(píng)價(jià)來(lái)回答延續(xù)30多年的治安綜治制度的實(shí)然性與應(yīng)然性。區(qū)分治安綜治的功效與功能問(wèn)題是理論研究的必要進(jìn)路。在法學(xué)上，功效是以實(shí)用主義為面向的效果評(píng)價(jià)，并非制度邏輯本身所能彰顯。于功效視角，治安綜治為國(guó)家轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷提供了效果顯著的秩序保障，但也呈現(xiàn)出實(shí)用主義路徑上的效能遞減甚至失效。而作為規(guī)范主義進(jìn)路的功能視角，則強(qiáng)調(diào)事物內(nèi)涵的必然性，即制度內(nèi)在的

3、功能預(yù)期，它開發(fā)了理論空間。
　　治安綜治的核心理念是源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理和依法治理，是中國(guó)社會(huì)變遷和國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中國(guó)家治理方式的一種體現(xiàn)，既具備中國(guó)傳統(tǒng)文化因素，也反映著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政與現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)涵，同時(shí)也順應(yīng)了西方國(guó)家社會(huì)治理的理論與實(shí)踐潮流。在治安綜治的制度形成、進(jìn)展、轉(zhuǎn)型和發(fā)展中，與行政管理體制、政法體制密切關(guān)聯(lián)，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障社會(huì)公共安全方面發(fā)揮了積極作用。治安綜治的制度確立是對(duì)1980年代“嚴(yán)打”政

4、策的反思與超越，使得刑事政策由國(guó)家權(quán)力本位向國(guó)家社會(huì)雙本位轉(zhuǎn)變。同時(shí)，治安綜治在逐漸深化社會(huì)治理理念的過(guò)程中不斷彌補(bǔ)以市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)為核心的法治建構(gòu)的不足。但從制度規(guī)范層面，30多年的治安綜治以執(zhí)政黨的組織化調(diào)控為主要特點(diǎn)，而政法系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行制度與壓力型問(wèn)責(zé)制度使綜治的法治功能未能充分發(fā)揮。
　　治安綜治的法治邏輯在于，綜治與法治是中國(guó)法治建設(shè)的不同面向。在法治興起和發(fā)展過(guò)程中，綜治應(yīng)社會(huì)安全需求保障而起，是法治在社會(huì)治安上追求善治

5、的體現(xiàn)，但在制度實(shí)踐中，由于思維和體制慣性，綜治在民主、權(quán)力、組織和制度等要素整合中是從過(guò)低的制度化走向較高制度化的一個(gè)過(guò)程。當(dāng)綜治的治安善治追求與法治思維、法治方式高度結(jié)合起來(lái)，它將最終融入現(xiàn)代法治，成為法治運(yùn)行的重要組成部分和表現(xiàn)形式。
　　本研究在肯定綜治制度意義的基礎(chǔ)上，提出了治安綜治法治化建構(gòu)的基本思路，以此完善治安綜治體系，即根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義原理，在重塑經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的整體結(jié)構(gòu)中提供內(nèi)生型秩序保障的社會(huì)條件以及將公平正

6、義作為社會(huì)有機(jī)結(jié)構(gòu)的價(jià)值系統(tǒng)與社會(huì)共識(shí);在治安綜治制度革新中凸出法治元素和法治化方向，實(shí)現(xiàn)從維護(hù)政治社會(huì)穩(wěn)定為首要目標(biāo)向以公共安全與社會(huì)和諧為核心訴求的社會(huì)善治為根本目標(biāo)的轉(zhuǎn)變、以共治為治理模式，以法治為治理原則，通過(guò)執(zhí)政黨依法進(jìn)行綜治決策、政法職能轉(zhuǎn)型和機(jī)構(gòu)重組、治安行政模式轉(zhuǎn)變和行政法轉(zhuǎn)型、強(qiáng)化社會(huì)治安自治等重要制度的合憲性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)綜治的法治化建構(gòu)，使得治安綜治的制度功能發(fā)揮得更加全面、協(xié)調(diào)和有效。
　　文章分為七部分，除了

7、緒論，第一至三章主要回答“是什么”的問(wèn)題，描述與解說(shuō)治安綜治到底是一項(xiàng)什么樣的制度;第四章主要回答“為什么”的問(wèn)題，解說(shuō)和評(píng)價(jià)治安綜治的制度邏輯及其正當(dāng)性，并實(shí)證分析現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題;第五章則是回答“應(yīng)該是什么”的問(wèn)題，從規(guī)范主義視角闡述了治安綜治制度法治化建構(gòu)的基本思路。
　　緒論部分闡述的是研究緣起，從綜治與法治的現(xiàn)象觀察出發(fā)，提出了研究的問(wèn)題，旨在探討社會(huì)治安綜合治理與法治的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。從目前來(lái)看，綜治研究總體上是游離于公法

8、之外的，如果將法學(xué)作為一種自給自足的學(xué)科來(lái)理解的話，綜治在公法研究上易于出現(xiàn)將其從制度上予以否定或者從立法上予以確認(rèn)的傾向，但問(wèn)題在于，這種方式并不能真實(shí)而深刻地揭示出綜治制度的實(shí)踐邏輯以及與法治的真正關(guān)系，因此單純地運(yùn)用公法理論和方法無(wú)法完成對(duì)這一制度實(shí)踐的解釋，還需要借助社會(huì)科學(xué)中其他學(xué)科的理論框架與分析工具來(lái)完成。緒論對(duì)該命題的既有理論成果作了系統(tǒng)梳理，使研究能夠“站在巨人的肩膀上”，并說(shuō)明了研究方法與思路、可能創(chuàng)新與不足。

9、>　　第一章是“社會(huì)治安概念的源起與變遷”。在中國(guó)語(yǔ)境中，社會(huì)治安具有復(fù)雜多義性，其內(nèi)涵及價(jià)值取向的變遷是考察治安綜治制度的前提和基礎(chǔ)。筆者就社會(huì)治安的古代詞義、近代轉(zhuǎn)向和新中國(guó)的公安概念進(jìn)行了全面梳理，并對(duì)治安及相關(guān)概念進(jìn)行了分類，及其與西方治安觀及新治理概念的比較分析。從國(guó)家與社會(huì)一體化時(shí)代走向相互分離的二元時(shí)代，清晰區(qū)分政治穩(wěn)定與社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值取向，并在穩(wěn)定、安全、治安和權(quán)利等概念相互關(guān)聯(lián)中形成新的認(rèn)識(shí)是本章的核心。
　　第

10、二章是“社會(huì)治安綜合治理的制度演進(jìn)”。本章通過(guò)對(duì)綜治制度形成前社會(huì)治理制度演進(jìn)狀態(tài)的梳理，對(duì)比分析30多年的社會(huì)治安綜合治理制度的形成、進(jìn)展、轉(zhuǎn)型與發(fā)展，描述和解說(shuō)了“綜治制度是怎樣形成的”的制度變遷邏輯。本章認(rèn)為，制度變遷的邏輯并不等于邏輯的制度理性論證，治安綜治的邏輯起點(diǎn)必然基于現(xiàn)實(shí)社會(huì)安全的需要，唯此，綜治才能展開其在法治中的善治面向，并看到由過(guò)低制度化走向較高制度化的法治過(guò)程與狀態(tài)。
　　第三章是“社會(huì)治安綜合治理的體制框

11、架”。本章從治安綜治的職能體系、組織體系和權(quán)責(zé)體系三個(gè)方面分析了治安綜治的體制框架，初步回答了綜治職能的特點(diǎn)、綜治主體、權(quán)限、責(zé)任、綜治機(jī)構(gòu)性質(zhì)及與政法委的關(guān)系等。組織、權(quán)力和制度是綜治的重要要素，它們之間的相互配置關(guān)系既是綜治變遷的制度依附，也是對(duì)靜態(tài)體制進(jìn)行問(wèn)題透視的重要視角。
　　第四章是“社會(huì)治安綜合治理制度的正當(dāng)性及其實(shí)證分析”。本章結(jié)合實(shí)證分析對(duì)綜治制度進(jìn)行了正當(dāng)性評(píng)價(jià)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、參考既有調(diào)研素材、考察綜治事件等實(shí)

12、證方法深入分析治安綜治的基層現(xiàn)象與權(quán)力運(yùn)行背后的制度結(jié)構(gòu)，分析了綜治的社會(huì)功效和法治功能及其存在的問(wèn)題，為綜治制度創(chuàng)新和法治化構(gòu)建提供實(shí)踐論證和基礎(chǔ)。
　　第五章是“社會(huì)治安綜合治理的法治化建構(gòu)”。本章闡述了治安綜治法治化建構(gòu)的價(jià)值共識(shí)、模式特征、基本原則以及重大制度的合憲性調(diào)整。本章認(rèn)為，公平正義是價(jià)值共識(shí);“善治、共治與法治”是模式特征;以公共安全和社會(huì)和諧為核心訴求、社會(huì)自由和社會(huì)秩序的平衡和恪守正當(dāng)法律程序是基本原則;重大