城市貧困救助的福利政策研究.pdf

1、隨著中國改革開放與社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及社會快速轉(zhuǎn)型和貧富差距不斷擴(kuò)大，中國不可避免地出現(xiàn)了城市“新貧困群體”。中國政府高度重視城市貧困問題，并著手通過財政投入、技術(shù)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、就業(yè)促進(jìn)等方面做出了一系列制度性安排，構(gòu)建了中國反貧困政策體系。其中，一項重要的制度性安排就是建立了中國城市社會救助制度。相對于其他反貧困政策而言，貧困救助制度是直接作用于微觀貧困家庭的干預(yù)政策，其政策目標(biāo)是如何有效保障已經(jīng)發(fā)生貧困的家庭的基本生存條件以及

2、如何幫助有條件家庭逐步擺脫貧困。本文試圖解析貧困發(fā)生的微觀機(jī)制及其政策干預(yù)邏輯，并以此作為分析和評述中國城市貧困救助制度的基礎(chǔ)。本文在貧困調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，以公平與效率為價值判斷尺度，通過貧困家庭的需求與貧困救助政策供給的均衡狀況考察，分析和評價中國的貧困救助政策的實施成效，并提出進(jìn)一步完善的相關(guān)政策建議。全文分為十章：
　　 第一章，問題的提出。在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，提出了本文需要研究的命題：貧困發(fā)生的微觀機(jī)制及其貧困救助政策邏

3、輯是什么?家庭的貧困家庭的特征及其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)變化，目前呈現(xiàn)的是怎樣的一種水平?這種變化在多大程度上，作為貧困救助政策的實施基礎(chǔ)，影響著貧困救助政策的成效?貧困救助政策的實施，是否滿足了貧困家庭的需求?隨著中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國貧困救助體系和救助政策，如何能夠適應(yīng)形勢的變化，從而完善政策理念、政策目標(biāo)以及救助政策體系?本文利用上海市城市居民生活狀況調(diào)查以及浦東新區(qū)貧困動態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)，以及相關(guān)資料，進(jìn)行了實證研究。
　　 第二章，貧

4、困發(fā)生的微觀機(jī)制及其政策干預(yù)的邏輯。貧困發(fā)生的關(guān)鍵在于個人發(fā)展能力的缺失。這種發(fā)展能力的缺失除了來自于宏觀環(huán)境和因素影響以外，另一個重要的方面在于微觀的個人家庭層面，即生存條件、教育資本、健康資本、就業(yè)機(jī)會和生活環(huán)境。貧困救助制度是針對已經(jīng)發(fā)生貧困家庭實施有效保障和援助的一項制度，因此，貧困發(fā)生的微觀機(jī)制是貧困救助制度實施的理論基礎(chǔ)，也是貧困救助政策干預(yù)的邏輯起點。針對貧困家庭發(fā)生的機(jī)制及其最主要因素而建立的分類社會救助政策，具有內(nèi)在的

5、邏輯聯(lián)系。實現(xiàn)政策目標(biāo)的最優(yōu)化，在于確定政策所針對干預(yù)因素所表現(xiàn)矛盾的沖突性及控制貧困惡性循環(huán)的作用貢獻(xiàn)。由于這些因素可能是交互影響的。因此，救助政策有效性還取決于救助政策體系的完備性和結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性。此外，政策的有效性將在很大程度上取決于政策設(shè)計和政策執(zhí)行。政策的有效性，需要在需求、利用與政策干預(yù)的互動界面進(jìn)行考察。這一方面依賴于對貧困發(fā)生機(jī)制及其需求特征的收入分析；另一方面，依賴于政策目標(biāo)是否與主要需求相吻合，以及政策目標(biāo)實現(xiàn)程度及其

6、貢獻(xiàn)的科學(xué)評價。
　　 第三章，貧困人口的特征及其政策干預(yù)基礎(chǔ)。本章在貧困家庭的人口學(xué)特征，貧困家庭與一般家庭生活狀況的比較以及貧困人口的脫貧和返貧這三個方面進(jìn)行了分析。導(dǎo)致貧困的原因是快速社會發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型中，個人能力發(fā)展的缺失，貧困的風(fēng)險具有普遍的社會化傾向。中國貧困救助已成為保障全體社會成員抗拒社會變遷而導(dǎo)致生活風(fēng)險的最基本的制度。貧困家庭與一般家庭在勞動力資源擁有量、就業(yè)能力、收入水平和收入結(jié)構(gòu)、消費水平和消費結(jié)構(gòu)、負(fù)債

7、、居住條件、健康狀況等方面有明顯差距，貧困家庭在面對生活風(fēng)險時具有脆弱性的特點，即使短期內(nèi)實現(xiàn)脫貧，此后仍然面臨著很大的風(fēng)險跌回貧困陷阱。政策干預(yù)應(yīng)重點集中在為貧困家庭創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會和醫(yī)療服務(wù)的公平性和可及性上。
　　 第四章，貧困人口基本生活滿足程度與生活救助。本章研究了貧困家庭基本生活狀況方面的一般特征及最低生活保障制度供給的特征表現(xiàn)。研究結(jié)果表明，在最低生保保障制度覆蓋后，貧困家庭的基本生活已經(jīng)得到了較為有效地解決。制

8、度面臨的最大挑戰(zhàn)，是如何能夠幫助貧困家庭有效的發(fā)展個人的能力，從而克服發(fā)展能力的缺失。同時，貧困家庭基本生活也面臨著醫(yī)療、教育等多種風(fēng)險，由于貧困微觀機(jī)制各個因素之間存在著相互交織的影響，單一的最低生活保障制度本身并不足以應(yīng)對除基本生活之外的其他風(fēng)險，需要建立一個復(fù)合型的綜合社會救助，實現(xiàn)其政策效用最大化。
　　 第五章，貧困人口教育獲得性與公平性及其教育救助。本章分析了貧困家庭教育狀況的一般性特征以及教育救助供給狀況的特征表現(xiàn)

9、。研究表明，教育資本的缺失是導(dǎo)致貧困的重要因素，尤其是貧困家庭的子女教育處于弱勢的狀況是顯而易見的。盡管貧困教育救助制度的實施，在很大程度上改變了貧困家庭子女教育的可獲得性和公平性，但是，又面臨著一個新的發(fā)展陷阱，即“高投入低產(chǎn)出”的“教育陷阱”。今天的貧困教育救助政策可能面臨著兩難的選擇，從有限的救助目標(biāo)而言，提高其教育的可獲得性和公平性是適宜的，但是從打破貧困的惡性循環(huán)，獲得高教育資本，進(jìn)而獲得高收入，并走出貧困的良性循環(huán)而言，其實

10、際的成效是十分有限的。將貧困教育救助制度適度的延伸是需要的。
　　 第六章，貧困人口住房環(huán)境改善及其住房救助。本章研究貧困家庭住房環(huán)境的特征和廉租房制度供給狀況，研究結(jié)果表明，貧困家庭確實存在著居住環(huán)境惡劣的狀況，但這種狀況并不是在所有貧困家庭都存在，從某種意義上講，存在住房困難的貧困家庭，事實上是貧困家庭中的最赤貧者。他們走出貧困或擺脫貧困的障礙可能更大。廉租房制度的實施，對緩解貧困者的住房困難起到了一定的作用，但由于受到住房

11、市場供給和政策供給的雙重制約，政策的效用發(fā)揮受到了一定影響。建立一種混合型的供給方式，或許有助于提高政策的成效。同時，建立一種針對相對貧困者的住房救助制度，將有助于減少貧困的發(fā)生。
　　 第七章，貧困人口就業(yè)機(jī)會、影響因素與就業(yè)促進(jìn)。本章研究了貧困家庭的就業(yè)機(jī)會及其影響因素，研究結(jié)果表明，由于個人發(fā)展能力的缺失，貧困家庭的就業(yè)機(jī)會與就業(yè)狀況要明顯低于一般家庭，即使存在著就業(yè)，由于個人的能力因素，也往往得到的是低收入。為貧困人口提

12、供就業(yè)培訓(xùn)，提高技能，對于促進(jìn)貧困家庭的就業(yè)，固然是十分重要的。但是，由于貧困發(fā)生機(jī)制各因素之間交互作用的影響，單一的技能培訓(xùn)，并不能達(dá)到就業(yè)促進(jìn)的目標(biāo)，因為貧困就業(yè)機(jī)會的缺失往往伴隨著健康程度差等狀況。因此，必須采取綜合的救助政策，才能最大化的實現(xiàn)就業(yè)促進(jìn)的目標(biāo)。
　　 第八章，貧困人口醫(yī)療服務(wù)的公平性、可及性與醫(yī)療救助。本章研究了貧困家庭健康狀況及其影響因素，以及醫(yī)療救助制度供給的特征表現(xiàn)，研究結(jié)果表明，貧困家庭的健康狀況明

13、顯比一般家庭差。在貧困家庭基本生活得到保障的情況下，貧困人口的醫(yī)療服務(wù)成為影響貧困惡性循環(huán)的一個最重要的因素。貧困人口醫(yī)療服務(wù)可及性的嚴(yán)重障礙，不僅影響其健康狀況，也同時影響著其它方面的改善。健康對就業(yè)的影響以及因病致貧、因病返貧都是當(dāng)前最突出的矛盾。貧困醫(yī)療救助制度的實施，對于減輕貧困人口疾病經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)，起到了一定的作用，并間接的提高了貧困人口醫(yī)療服務(wù)的利用程度。但是，從貧困人口醫(yī)療服務(wù)需求特征以及公共財政的承受能力出發(fā)，貧困醫(yī)療救助

14、的政策目標(biāo)應(yīng)更加著力于提高貧困人口醫(yī)療服務(wù)的公平性和可及性。
　　 第九章，貧困救助制度與體系完善：以醫(yī)療救助為例。本章在分析當(dāng)前貧困醫(yī)療救助政策與實踐的基礎(chǔ)上，比較了當(dāng)前中國城市貧困醫(yī)療救助的幾種主要的模式，提出貧困醫(yī)療救助政策理念需要從減輕患病貧困家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)擴(kuò)展為提高貧困人口的醫(yī)療服務(wù)的公平性和可及性；從“大病救濟(jì)”理念擴(kuò)展為醫(yī)療救助要對貧困人口基本的醫(yī)療權(quán)利起基礎(chǔ)性保障作用；從貧困救助基金的“收支平衡”擴(kuò)展為“社會福利

15、效益最大化”，形成“低水平、廣覆蓋、廣收益”的政策理念，基本醫(yī)療與“大病風(fēng)險”相融合的綜合醫(yī)療救助模式，從“大病救助”的末端治理，擴(kuò)展為從基礎(chǔ)性改善貧困人口的基本醫(yī)療與健康狀況；從貧困醫(yī)療的關(guān)懷式救助拓展為以增進(jìn)和改善健康和能力為目標(biāo)的“發(fā)展式”救助；從事后的消極救助方式拓展為事前和事中的積極救助方式。并以此為理論基礎(chǔ)，設(shè)計了以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的貧困醫(yī)療救助模式。
　　 第十章，城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)社會救助的結(jié)構(gòu)性完善。隨著中國

16、城市化進(jìn)程不斷加劇，有相當(dāng)一部分農(nóng)民已經(jīng)喪失了土地而成為事實上的城市居民。但是由于其能力無法適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求而陷入貧困。這已成為當(dāng)前城市化進(jìn)程中面臨的一個十分嚴(yán)峻的社會問題。另一方面，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，二元社會救助政策城鄉(xiāng)間顯著的待遇差別及其引起的社會公正損失，對社會救助的整體效應(yīng)產(chǎn)生了不利的影響。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消除還需要一個相當(dāng)長的歷史過程。本章針對如何漸進(jìn)地打破城鄉(xiāng)二元社會救助體系，進(jìn)一步完善社會救助體系結(jié)構(gòu)，提高