中國應(yīng)建立立法助理制度

1、<p>　　中國應(yīng)建立立法助理制度</p><p>　　立法助理制度是隨著近代各國立法工作專門化和立法職能不斷強(qiáng)化而發(fā)展起來的、協(xié)助立法機(jī)關(guān)工作的一項立法制度。許多國家都建立了相對完備的立法助理制度。僅以美國為例：早在19世紀(jì)20年代，美國國會就開始著手雇傭助理人員；1946年還專門通過立法改革法規(guī)定國會常設(shè)委員會助理的數(shù)量及薪金支出等事宜；到目前為止，美國眾議院議員私人助理有8000人，常設(shè)委員會有助

2、理2200人，參議院有私人助理4000多人。為了加強(qiáng)我國人大的立法工作，提高立法的質(zhì)量，我國也應(yīng)建立具有自己特色的立法助理制度。</p><p>　　中國建立立法助理制度的必要性在于：</p><p>　　首先立法助理制度能滿足立法民主化的要求。衡量立法的民主化，不僅要以立法過程中參與人數(shù)的多寡、立法者來源與構(gòu)成的多元化、廣泛性作為標(biāo)尺，更要以立法的實(shí)際內(nèi)容作為考量的基礎(chǔ)。當(dāng)代議會民主立法

3、的實(shí)踐和職業(yè)立法隊伍異軍突起的事實(shí)表明，對于現(xiàn)代意義的立法民主應(yīng)采取廣義的擴(kuò)大解釋，而不限于民主的字面含義?，F(xiàn)代立法追求的是一系列程序制度保障下的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的民主，立法的目的是要體現(xiàn)民意、順應(yīng)民意，而普通公民自己無法完成，需要憑借立法職業(yè)者的收集、整理和表達(dá)民意的活動和中介活動發(fā)揮利益聚合功能。立法助理作為實(shí)際進(jìn)行立法的專業(yè)人員，能運(yùn)用自己的專業(yè)知識、專業(yè)技能，將民眾零亂、分散的意志、愿望和要求進(jìn)行集中、整理、分析過濾、歸納綜合成型，最終

4、以文字的形式表達(dá)出來。而且以法學(xué)專業(yè)人士作為立法助理，他們以其所擁有的大量豐富的專業(yè)知識和立法知識、愛好規(guī)則和秩序的本能、冷靜審慎的思維方式，正好可以消融來自人民代表的感性沖動、盲目狂熱和法律知識儲備的不足。</p><p>　　其次立法助理制度能滿足立法科學(xué)化的要求。立法本身是一門學(xué)問，要想制定出好的法律，必須掌握科學(xué)的立法知識。立法的科學(xué)化的含義應(yīng)該是完整的，具體體現(xiàn)在科學(xué)的立法觀、科學(xué)的立法制度、科學(xué)的立法

5、技術(shù)等層面。從科學(xué)的立法觀來說，就是要實(shí)事求是，尊重實(shí)際，注重立法效益。結(jié)合立法助理制度而言，立法助理一般“一對一”協(xié)助委員進(jìn)行立法，用自己科學(xué)的理論作為大量立法準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)，從而更好地應(yīng)對因加入WTO履行成員國義務(wù)和實(shí)現(xiàn)依法治國目標(biāo)所帶來的繁重立法任務(wù)；而且各種專門化的立法（如網(wǎng)絡(luò)立法、電子商務(wù)立法、信息立法等）也需要借助立法助理的專業(yè)素養(yǎng)來彌補(bǔ)人民代表在專業(yè)結(jié)構(gòu)知識上的不足，加速各類專業(yè)化過程，避免立法上的錯誤與失誤，提高立法效率

6、。從科學(xué)的立法技術(shù)上講，現(xiàn)代社會是以科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展為主要特征的社會，大量的非注重立法技術(shù)不足以正確解決的問題被擺在立法者目前，要求立法者給予調(diào)整。這就迫使立法者無論是自覺還是不自覺，都不能不考慮和采取必要的立法方法、立法策略和立法操作技巧。而這些立法方法、策略、技巧，不僅是一種經(jīng)驗(yàn)的積累，也是學(xué)習(xí)掌握最新技術(shù)并將其運(yùn)用到立法的一種能力，而立法助理制度可以有效地解決這一</p><p>　　再次立法助理制度可以

7、加上我國法律職業(yè)共同體的構(gòu)建，消解民主與法治之間通常會有的緊張。以人民代表大會所代表的民主形式可能潛在地存在兩個方面的缺失：第一，它有可能為多數(shù)人操縱和利用“集體的意志”來進(jìn)行個人或少數(shù)人的專制留下空隙，容易導(dǎo)致多數(shù)人對少數(shù)人的壓迫，也容易導(dǎo)致一小部分人利用占統(tǒng)治地位的多數(shù)人的意志來壓迫另外一小部分人：第二，多數(shù)人的意志可能并非等同于正義，因?yàn)槲覀儧]有理由認(rèn)為多數(shù)決策具有一種更高的超個人的智慧。立法助理與人民代表智慧與經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合，不僅可

8、使代議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)找到一種可以溝通與協(xié)商的共同話語體系，而且法律人的理性思維也可以提供某種反極端民主、牽制極端民主的平衡措施，為少數(shù)基于正義而抗衡多數(shù)提供程序性、制度性的安排。</p><p>　　最后，在一個國家法制的權(quán)威一定意義是由法律從業(yè)人員的社會聲威與地位層級等來表征的。當(dāng)我們一方面以大躍進(jìn)的速度擴(kuò)張大學(xué)法學(xué)院和擴(kuò)招法科學(xué)生的時候，另一方面卻把大量法科畢業(yè)生杯葛起來，甚至使其不得不棄用所學(xué)法律專業(yè)知識而

9、另外謀生時，此時此刻或許法律的尊嚴(yán)也遭到了貶損。建立立法助理制度從形而下的角度而言，可以開辟法科學(xué)生另外一片用武之地，實(shí)現(xiàn)社會多元利益的正和博弈。</p><p>　　在我國建立立法助理制度只是提高常委會組成人員審議法律、法規(guī)水平的一種形式。這種形式是否可行，取決于立法助理如何在現(xiàn)有的立法體制中發(fā)揮作用。就目前而言，我國現(xiàn)行法律對立法助理制度沒有任何規(guī)定，因此我們在設(shè)計這一制度的具體運(yùn)作方式時有很大的空間。<

10、;/p><p>　?。ㄒ唬?人力資源管理制度</p><p>　　1、 產(chǎn)生條件：立法助理應(yīng)該具備能夠勝任立法工作的基本條件，主要有以下幾個方面：1）學(xué)識條件：立法助理應(yīng)具備法律方面的素養(yǎng)，一般應(yīng)是法律專業(yè)方面的人才，具有本科以上學(xué)歷。不僅應(yīng)該懂得法律基礎(chǔ)知識，還應(yīng)具備立法方面的知識以及與從事職業(yè)相關(guān)的部門法方面的知識。2）業(yè)務(wù)條件：立法助理應(yīng)該從事相關(guān)工作滿一定年限。3）能力條件：應(yīng)具備一定

11、組織能力和管理能力、一定的綜合判斷能力，對紛繁復(fù)雜的立法信息材料，能夠去粗取精、去偽存真、由表及里、由此及彼的分析與判斷；還應(yīng)具備一定的反應(yīng)能力與邏輯思維能力及語言表達(dá)能力。4）品行條件：立法助理要有良好的品德修養(yǎng)，能夠客觀、公正地執(zhí)行職務(wù)。</p><p>　　2、 產(chǎn)生方式：專職的立法助理，其性質(zhì)應(yīng)屬國家公職人員，應(yīng)按照國家工職人員管理辦法進(jìn)行錄用、考核、獎懲等，工資也應(yīng)根據(jù)同等級別的國家公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)來從國庫撥

12、款進(jìn)行發(fā)放；兼職的立法助理，應(yīng)當(dāng)在訂立聘用合同時明確雙方的權(quán)利義務(wù)，具體工資由雙方協(xié)商。只有保證立法助理的利益，保證立法助理的工作條件，禁止立法助理從其他途徑獲取立法活動的經(jīng)費(fèi)，才能從一定程度上保證其中立性。</p><p>　　3、 職責(zé)。立法助理最顯著的特點(diǎn)是立法助理按照自己研究的專業(yè)方向，為權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員提供“一對一”的法律服務(wù)，協(xié)助他們進(jìn)行調(diào)查研究，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上提出立法建議；在有關(guān)委員會的主導(dǎo)下，

13、擬訂法律草案，并就法律草案廣泛征求各界人士的意見；對正在制定或擬提交審議的法規(guī)案進(jìn)行解讀，為委員準(zhǔn)備人大會辯論、質(zhì)詢、聽證、討論等發(fā)言材料、參考意見和法律資料，委員可以根據(jù)自己的理解、判斷對這些意見進(jìn)行采納或者不采納。</p><p><b>　　（二） 監(jiān)督制度</b></p><p>　　為了不使立法助理過度影響從而控制委員意見，為了防止新的越權(quán)和新的權(quán)力分解，為

14、了防止立法助理在立法意見中過度參與、影響立法機(jī)關(guān)的立法傾向而使立法助理成為“隱形立法主體”，應(yīng)該有一個機(jī)構(gòu)保證正確使用立法助理和保證立法助理的意見得以表達(dá)。立法助理應(yīng)該保證其中立性，不與立法有利害關(guān)系的部門發(fā)生利益聯(lián)系。但是立法助理會形成自己的利益集團(tuán)，從而進(jìn)行“間接立法”?！霸谟械奈鞣絿?，立法助理已不僅僅是議員的助手，而成為‘議程安排者’、‘政策的創(chuàng)議者’、‘政策的妥協(xié)者’、‘議會的首席調(diào)查員’和‘法律制定者’。在這些國家，幾乎每個

15、法案的通過都是助理們的杰作，……議員在決策中的作用不過是立法助理的代言人罷了。而且，立法助理本身還可能結(jié)成利益集團(tuán)，蛻變?yōu)楣倭牛瑫r也可能與行政部門的公務(wù)員或社會利益集團(tuán)的代表勾結(jié)起來控制某些立法，使社會官僚化”而且正如有些學(xué)者所說：“盡管影響立法的法學(xué)理論很可能與這些利益群體素不相識，但這并不影響立法后果自然要給某個群體帶來意外的收獲-因?yàn)?，任何一種務(wù)實(shí)的、立場鮮明的立法理論，如果不利于此利益群體，就必定要有利于彼利益群體”。所以為了

16、避免立法助理受到各種利益集團(tuán)的影響，保證其中</p><p>　　20世紀(jì)以來的科技迅速度發(fā)展，社會日益多元化和專業(yè)化，新的社會關(guān)系和社會現(xiàn)象層出不窮，它們要求立法者對其有相當(dāng)程度地了解和把握，這不是出自各個階層的人民代表都可以做到的，因此對立法助理的需求也日益提升?，F(xiàn)代行政權(quán)的過度膨脹使得行政機(jī)關(guān)需要廣納專才，相比較而言，權(quán)力機(jī)關(guān)雖有民意基礎(chǔ)但如無具備專業(yè)知識的代表來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，效用恐怕會大打折扣。所以立法助

17、理制度的建立，已成為不可阻擋的趨勢。但是，立法助理制度畢竟發(fā)端于西方政治社會中，它的出現(xiàn)有著其內(nèi)生與外生因素。由于中西方代議制度的不同，使得西方議員立法助理制度與中國人大常委立法助理在此基礎(chǔ)上有了不同的特征，如在西方國家授權(quán)立法機(jī)構(gòu)中并沒有設(shè)立立法助理，那么在我國獨(dú)特的立法體制背景之下，我國授權(quán)立法是否有必要設(shè)立立法助理？就是一個鮮明的本土問題。中國特殊的國情和背景，決定了中國立法助理制度的建立必然是循序漸進(jìn)的，所以我們只能逐步建立和完