農(nóng)村政策性金融改革問題畢業(yè)論文

1、<p>　　本科生畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）</p><p><b>　　作者聲明</b></p><p>　　本畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）是在導(dǎo)師的指導(dǎo)下由本人獨(dú)立撰寫完成的，沒有剽竊、抄襲、造假等違反道德、學(xué)術(shù)規(guī)范和其他侵權(quán)行為。對(duì)本論文（設(shè)計(jì)）的研究做出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。因本畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）引起的法律結(jié)果完全由本人承擔(dān)。</p>

2、<p>　　畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）成果歸中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)所有。</p><p><b>　　特此聲明。</b></p><p>　　農(nóng)村政策性金融改革問題</p><p>　　Rural policy finance reform</p><p><b>　　2013年 2 月</b><

3、/p><p><b>　　摘 要</b></p><p>　　我國現(xiàn)行農(nóng)村政策性金融體系存在較大缺陷: 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行存在一系列問題；商業(yè)銀行承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)；農(nóng)村開發(fā)性金融業(yè)務(wù)基本上處于空白；農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)缺位；農(nóng)村政策性金融立法滯后。這些制度缺陷明顯制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融體系的發(fā)展，因此必須完善農(nóng)村政策性金融體系。</p><p>　　本文分

4、四個(gè)部分討論了農(nóng)村政策性金融改革問題。首先分析了農(nóng)業(yè)政策性金融的特征、農(nóng)業(yè)政策性金融在資源配置中的特殊性；第二部分討論了農(nóng)村政策性金融的必要性；第三部分圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行存在一系列問題、非政策性銀行承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)、農(nóng)村開發(fā)性金融業(yè)務(wù)存在空白、商業(yè)性保險(xiǎn)萎縮、農(nóng)村政策性金融立法滯后分析了農(nóng)村政策性金融存在的問題；通過以上分析了，提出了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步深化改革、促進(jìn)中國開發(fā)銀行業(yè)務(wù)向農(nóng)村延伸、盡早成立農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)公司、盡快頒布政策

5、性金融法規(guī)、加強(qiáng)農(nóng)村政策性金融的監(jiān)管等完善農(nóng)村政策性金融體系的對(duì)策。</p><p>　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村政策性金融；問題；對(duì)策</p><p><b>　　Abstract</b></p><p>　　There are some defects in China's current rural policy financial syst

6、em: the Agricultural Development Bank has a series of problems; commercial banks undertake policy-oriented financial services; the development of rural finance service basically is at the blank; agricultural insurance po

7、licy, the absence of legislation; lag of rural policy finance. The development of these system flaws obviously restricted the rural economy and financial system, so we must improve the rural policy financial sys</p>

8、;<p>　　This paper is divided into four parts to discuss the rural policy finance reform. First analyzes the characteristics of agricultural policy finance, agricultural policy finance in the allocation of resource

9、s in the special; the second part discusses the necessity of rural policy finance; the third part around the Agricultural Development Bank has a series of problems, not the policy banks bear policy financial business, th

10、e development of rural financial services, there exists a blank commercial</p><p>　　Keywords: rural policy finance; problem; countermeasure</p><p><b>　　目 錄</b></p><p>　

11、　引 論………………………………………………………………1</p><p>　　一、農(nóng)業(yè)政策性金融在農(nóng)村資源配置中的地位……………………1</p><p>　?。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)政策性金融的特征……………………………………………………1</p><p>　?。ǘ┺r(nóng)業(yè)政策性金融在資源配置中的特殊性……………………………………2</p><p>　　

12、二、農(nóng)村政策性金融的必要性…………………………………………3</p><p>　　三、我國農(nóng)村政策性金融存在的問題…………………………………4</p><p>　　（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行存在一系列問題………………………………………………4</p><p>　?。ǘ┓钦咝糟y行承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)…………………………………………5</p><p>

13、　?。ㄈ┺r(nóng)村開發(fā)性金融業(yè)務(wù)存在空白………………………………………………5</p><p>　?。ㄋ模┥虡I(yè)性保險(xiǎn)萎縮，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)缺位……………………………………5</p><p>　　（五）農(nóng)村政策性金融立法滯后……………………………………………………6</p><p>　　四、完善農(nóng)村政策性金融體系的對(duì)策…………………………………6</p>&l

14、t;p>　?。ㄒ唬┐龠M(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步深化改革…………………………………………6</p><p>　?。ǘ┐龠M(jìn)中國開發(fā)銀行業(yè)務(wù)向農(nóng)村延伸…………………………………………8</p><p>　　（三）盡早成立農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)公司………………………………………………8</p><p>　?。ㄋ模┍M快頒布政策性金融法規(guī)……………………………………………………8&l

15、t;/p><p>　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)農(nóng)村政策性金融的監(jiān)管…………………………………………………8</p><p>　　主要參考文獻(xiàn)……………………………………………………………9</p><p><b>　　引 論</b></p><p>　　1994 年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國開發(fā)銀行成立標(biāo)志著中國農(nóng)村政策性銀行體系已具雛形。

16、十多年來，農(nóng)村政策性金融體系在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了一定的作用。但是，近年來隨著農(nóng)村金融體制改革的深化以及糧棉市場的全面放開，農(nóng)村政策性金融作用的發(fā)揮受到阻礙。如何發(fā)揮農(nóng)村政策性金融功能，完善農(nóng)村政策性金融體系，已成為當(dāng)前金融改革亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。</p><p>　　一、農(nóng)業(yè)政策性金融在農(nóng)村資源配置中的地位</p><p>　?。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)政策性金融的特征</p>&

17、lt;p>　　所謂政策性金融，是為了滿足政府特殊的政策性取向，在一國政府支持下，為貫徹和配合國家特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，以國家信用為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營對(duì)象，運(yùn)用各種特殊的融資手段，以優(yōu)惠性利率進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為（白欽先，1998）。還有學(xué)者認(rèn)為，政策性金融是政府在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而采取的直接干預(yù)金融體系的措施。該措施在貸款利率、貸款期限、貸款擔(dān)保上給予一定的優(yōu)惠政策，選擇性的為一

18、些金融需求主體提供資金。以此類推，農(nóng)業(yè)政策性金融是政府為了保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而采取的一種特殊的資金融通行為，這種資金融通的業(yè)務(wù)限定在農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)，對(duì)農(nóng)業(yè)需求資金在貸款的利率、期限和擔(dān)保上給予一定的優(yōu)惠政策。農(nóng)業(yè)政策性金融具有以下特征： </p><p>　　1.農(nóng)業(yè)政策性金融具有很強(qiáng)的目的性</p><p>　　政策性金融的政策性決定了其為政府服務(wù)的性質(zhì)，政策性金融受到政府目的的約束而具有

19、目的性。農(nóng)業(yè)政策性金融的資金主要靠政府提供，政策性金融機(jī)構(gòu)一般和政府有一定的隸屬關(guān)系。因此，政府追求社會(huì)效益最大化的政策目標(biāo)，決定了農(nóng)業(yè)政策性金融必須以追求農(nóng)業(yè)社會(huì)效用最大化為目的。具體表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)政策性金融必須用于特定的領(lǐng)域，必須在政府規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)經(jīng)營，只能為符合政府規(guī)定條件的貸款對(duì)象提供政策性貸款。 </p><p>　　2.農(nóng)業(yè)政策性金融具有被動(dòng)的營利性</p><p>　　農(nóng)業(yè)政

20、策性金融的政策性決定了它并不是以營利為目的的金融形式，但是農(nóng)業(yè)政策性金融也是金融，也要在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下運(yùn)行。如何達(dá)到農(nóng)業(yè)政策性金融運(yùn)行效率最大化就成為需要考慮的問題，只有對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融的需求主體進(jìn)行一定的約束才能實(shí)現(xiàn)這一目的。約束表現(xiàn)在用成本收益來衡量政策性金融使用的效果，對(duì)政策性金融收取一定的利息，利率水平雖然不高，但足以起到約束需求主體重視資金使用效率的目的。因此，農(nóng)業(yè)政策性金融的營利性是在市場經(jīng)濟(jì)條件下為、了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營效率而被動(dòng)

21、擁有的。 </p><p>　　3.農(nóng)業(yè)政策性金融具有明顯的優(yōu)惠性</p><p>　　農(nóng)業(yè)政策性金融是政府為實(shí)現(xiàn)其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策而采取的金融手段，這一特征決定了其必須具有明顯的優(yōu)惠性。只有這樣資金需求者才會(huì)從農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)獲取自己所需要的資金，農(nóng)業(yè)政策性金融才能起到政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的杠桿作用。農(nóng)業(yè)政策性金融的優(yōu)惠表現(xiàn)在利率優(yōu)惠、期限優(yōu)惠和擔(dān)保優(yōu)惠上。農(nóng)業(yè)政策性金融在提供低利率、長期

22、限貸款的同時(shí)，在擔(dān)保上也給予一定的優(yōu)惠，使資金需求者在資金短缺的情況下，獲得農(nóng)業(yè)政策性金融支持的可能性增加。 </p><p>　?。ǘ┺r(nóng)業(yè)政策性金融在資源配置中的特殊性</p><p>　　資源配置是由經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的，但是任何國家都有兩個(gè)層次的經(jīng)濟(jì)主體：由企業(yè)和個(gè)人組成的微觀主體以及由政府和政府機(jī)構(gòu)組成的宏觀主體。微觀經(jīng)濟(jì)主體在資源配置上追求自身利益的最大化，宏觀經(jīng)濟(jì)主體在資源配置上則

23、追求社會(huì)效益的最大化，只有將二者有效結(jié)合起來，才能實(shí)現(xiàn)整體效益的帕累托最優(yōu)。 </p><p>　　1.農(nóng)業(yè)政策性金融具有直接進(jìn)行農(nóng)業(yè)資源配置的功能</p><p>　　農(nóng)業(yè)政策性金融是政府通過特殊的資金融通來干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段，這種手段需要政府在宏觀主體的資源配置中，運(yùn)用自己手中的權(quán)利，將部分資源配置到符合政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展愿景并且需要資金的地方。農(nóng)業(yè)政策性金融和財(cái)政手段一樣，是按照政

24、府意愿，由政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，通過信貸的方式貸給符合政策的資金需求者，具有直接進(jìn)行資源配置和將社會(huì)資源再分配的職能。正是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)政策性金融充當(dāng)了政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段，因此具有縮小貧富差距、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展等功能。</p><p>　　2.農(nóng)業(yè)政策性金融具有間接調(diào)控農(nóng)業(yè)資源配置的功能</p><p>　　農(nóng)業(yè)政策性金融有政策導(dǎo)向的作用，可以引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從事符合政策意圖或

25、國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)或重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的放款，充分發(fā)揮其首倡性、誘導(dǎo)性功能，從而對(duì)政策扶持項(xiàng)目的投資形成一種乘數(shù)效應(yīng)，達(dá)到帶動(dòng)更多的資金投入到需要扶持的領(lǐng)域和項(xiàng)目的目的。農(nóng)業(yè)政策性金融一般對(duì)處于成長前期、發(fā)展前景不明的農(nóng)業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資，這就等于對(duì)商業(yè)銀行放出了一個(gè)信號(hào)，政府要對(duì)這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，從而增強(qiáng)了商業(yè)銀行對(duì)這些產(chǎn)業(yè)投資的信心；而當(dāng)商業(yè)銀行開始投資時(shí)，農(nóng)業(yè)政策性金融會(huì)適當(dāng)縮減投資，在這些行業(yè)有資金支持而做大做強(qiáng)以后，農(nóng)業(yè)政

26、策性金融會(huì)從這些領(lǐng)域撤出，把市場讓給商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)。這樣，農(nóng)業(yè)政策性金融就完成了對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的誘導(dǎo)，從而間接地調(diào)控了資源。</p><p>　　二、農(nóng)村政策性金融的必要性</p><p>　　政策性金融是為配合國家特定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略而進(jìn)行的資金融通行為，以政策性和優(yōu)惠性為特征，服務(wù)于國家特定的產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)， 承擔(dān)著政府賦予的特殊的經(jīng)濟(jì)和金融職能， 不同于一般意義

27、上的金融中介機(jī)構(gòu)，是一種基于戰(zhàn)略高度的金融制度安排。與商業(yè)性金融以利潤最大化為宗旨不同， 政策性金融追求的是項(xiàng)目的社會(huì)合理性。政策性金融與財(cái)政有顯著不同。財(cái)政資金投入是屬于收入再分配和公共產(chǎn)品的范疇， 其重要特征是“無償性”。例如，當(dāng)前我國各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村地區(qū)投入的著力點(diǎn)主要體現(xiàn)在保障型、補(bǔ)償型項(xiàng)目方面，如支持農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村五保供養(yǎng)和最低生活保障、農(nóng)村公共衛(wèi)生、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)發(fā)展， 逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的均等化以及加大包

28、括糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，增加農(nóng)民收入。另外，農(nóng)村河道治理、防災(zāi)體系建立以及農(nóng)業(yè)科技投入等本身不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益但具有巨大社會(huì)效益的項(xiàng)目建設(shè)也是財(cái)政資金投入的對(duì)象。而政策性金融的基本特征是“有償性”，為此，政策性金融主體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，是明確地按照企業(yè)運(yùn)作模式來構(gòu)建的。在城市化、市場化程度較低的發(fā)展階段，農(nóng)村金融體</p><p>　　近幾年來， 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀

29、行在貫徹落實(shí)糧食最低收購價(jià)政策，鞏固傳統(tǒng)糧棉油收購貸款業(yè)務(wù)的同時(shí)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期信貸業(yè)務(wù)等商業(yè)性業(yè)務(wù)， 取得了較大的進(jìn)展。但由于改革未到位，仍有很多問題困擾著其戰(zhàn)略布局和長遠(yuǎn)發(fā)展。為此，必須進(jìn)一步探索農(nóng)村政策性金融的問題和出路。</p><p>　　三、我國農(nóng)村政策性金融存在的問題</p><p>　　政策性金融成立的目的是為了解決商業(yè)性金融承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)，從而使其完

30、全實(shí)現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)村政策性金融亦即如此。然而，目前我國農(nóng)村政策性金融存在諸多問題，并未真正地、完全發(fā)揮政策性金融的功能和作用。</p><p>　　（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行存在一系列問題</p><p><b>　　1．政策性業(yè)務(wù)萎縮</b></p><p>　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立之初的貸款業(yè)務(wù)范圍主要包括：糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品國家專項(xiàng)儲(chǔ)備貼息貸

31、款和收購、調(diào)銷、批發(fā)貸款，糧棉油加工企業(yè)貸款，扶貧貸款，老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款，貧困縣縣辦工業(yè)貸款，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等。1998 年3 月，為適應(yīng)糧食流通體制改革需要，國務(wù)院決定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的糧棉油收購資金封閉運(yùn)行。原農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承擔(dān)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧以及糧棉油加工企業(yè)和附營業(yè)務(wù)貸款等職能劃轉(zhuǎn)中國農(nóng)業(yè)銀行及農(nóng)村信用社。2001 年后，隨著糧食流通體制改革的深入，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行購銷信貸業(yè)務(wù)明顯下降。僅2002 年、2003 年貸款分別比

32、上年減少66.11 億元和464.38 億元。業(yè)務(wù)的急劇萎縮，弱化了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支農(nóng)作用。2003年以來，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行適當(dāng)延伸了服務(wù)鏈條，開展了對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化糧食龍頭企業(yè)和糧食骨干加工企業(yè)的信貸支持。盡管如此，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍仍然有限。</p><p>　　2．不良貸款占比過大</p><p>　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自成立以來在支持農(nóng)業(yè)、維護(hù)國家糧食安全和農(nóng)民利益方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但與

33、此同時(shí)，也背上了沉重的不良貸款包袱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2012 年末全國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良貸款余額達(dá)到9143.5 億元，占貸款余額的15.9%。如果把政策性掛賬貸款納入不良貸款的范疇，不良貸款占比將高達(dá)40%以上。如果再把2011年改革期間的新增掛賬（正在審計(jì)）加進(jìn)去，不良貸款的比例將進(jìn)一步提高。政策性掛賬貸款全部失去流動(dòng)性，不能參與正常的周轉(zhuǎn)。如此巨大的不良貸款包袱，早已超過國際上公認(rèn)的安全警戒線標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。&l

34、t;/p><p><b>　　3．資本金嚴(yán)重不足</b></p><p>　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立時(shí)，國家明確規(guī)定注冊(cè)資本為200 億元，其中從農(nóng)業(yè)銀行劃轉(zhuǎn)70 億元，工商銀行劃轉(zhuǎn)30 億元，人民銀行劃轉(zhuǎn)10 億元，其余缺口通過稅收返還形式予以彌補(bǔ)。但是截止2004 年末，全國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的實(shí)收資本才達(dá)到165.75 億元，占全部資產(chǎn)的2.2%，占不良貸款（含掛賬貸款）的4.

35、1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《巴塞爾新資本協(xié)議》規(guī)定的8%的比例。同時(shí)，呆賬貸款準(zhǔn)備比率以及呆賬準(zhǔn)備金覆蓋不良貸款的比率也非常低。資本金嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行很難應(yīng)對(duì)各種貸款風(fēng)險(xiǎn)。</p><p>　?。ǘ┓钦咝糟y行承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)</p><p>　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立的目的就是發(fā)揮政策性金融的作用。然而由于對(duì)政策性金融究竟應(yīng)在哪些領(lǐng)域發(fā)揮作用、如何發(fā)揮作用以及發(fā)揮多大作用缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和明晰的規(guī)

36、劃，致使農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社也承擔(dān)一部分政策性業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)銀行主要承擔(dān)扶貧貸款、以電網(wǎng)改造為重點(diǎn)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和農(nóng)村城鎮(zhèn)化貸款。農(nóng)業(yè)銀行一直以來按3%的利率發(fā)放小額扶貧信貸項(xiàng)目貸款，央行貼息到正常利率。20011年財(cái)政就貼息15.3 億元。農(nóng)村信用合作社承擔(dān)的主要政策性業(yè)務(wù)有小額信用貸款、助學(xué)貸款、扶貧貸款。農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社小額扶貧貸款等政策性業(yè)務(wù)，存在社會(huì)效益與利潤最大化雙重目標(biāo)沖突，并沒有充分體現(xiàn)非營利性和扶貧性質(zhì)，而是過

37、多追求還款能力和盈利能力，扶貧效果并不理想。</p><p>　?。ㄈ┺r(nóng)村開發(fā)性金融業(yè)務(wù)存在空白</p><p>　　國家開發(fā)銀行的主要任務(wù)是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，以國家信用為基礎(chǔ)，利用各種現(xiàn)代金融工具，籌集和引導(dǎo)境內(nèi)外資金，為國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)項(xiàng)目提供金融服務(wù)。開發(fā)銀行成立十多年來，基本上為城市提供政策性金融服務(wù)，為農(nóng)村提供的政策性金融服務(wù)少而

38、又少。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行表面上承擔(dān)了政策性業(yè)務(wù)，實(shí)際上有沒有承擔(dān)開發(fā)性金融的任務(wù)，致使國際上通常由開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的農(nóng)村金融市場中長期貸款供給方面存在空白。</p><p>　?。ㄋ模┥虡I(yè)性保險(xiǎn)萎縮，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)缺位</p><p>　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然與市場雙重風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民既缺乏抵御各種災(zāi)害的能力，也難以規(guī)避市場波動(dòng)帶來的損失。開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要金融手段。但由

39、于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率過高，保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)往往處于虧損狀態(tài)，使得相當(dāng)數(shù)量的保險(xiǎn)公司退出了農(nóng)險(xiǎn)市場，全國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)量也逐年下降。2012年，我國農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入由1993 年的7 億元降低到14.6 億元，僅占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的0.04%，約占全國財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入的0.5%，農(nóng)民戶均投保不足兩元。另外，在保費(fèi)收入大幅下降的同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種數(shù)目也在不斷減少，由最多</p><p>　　時(shí)60 多個(gè)險(xiǎn)種，降到目前不足30

40、 個(gè)險(xiǎn)種。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率不斷上升，2003 年達(dá)到92.1%，大大高于70%的臨界點(diǎn)。由于我國政策性保險(xiǎn)缺位，盡管國家1996 年開始免征農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的營業(yè)稅，但與高賠付率的風(fēng)險(xiǎn)相比根本微不足道。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖然市場巨大，但高賠付率，高風(fēng)險(xiǎn)使我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展處于日益萎縮的局面。</p><p>　?。ㄎ澹┺r(nóng)村政策性金融立法滯后</p><p>　　國外政策性金融機(jī)構(gòu)都有獨(dú)立的法律依據(jù)，它們?cè)谡?/p>

41、持的產(chǎn)業(yè)方向和范圍內(nèi)獨(dú)立決策和經(jīng)營，是自主決策、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立法人。而在我國恰恰相反，1994 年三家政策性銀行成立后，關(guān)于政策性銀行的立法卻一直沒有出臺(tái)，對(duì)政策性銀行經(jīng)營范圍、運(yùn)行規(guī)則、違規(guī)處罰等都沒有明確規(guī)定。政策性銀行在無制度約束的情況下運(yùn)行，帶來明顯的負(fù)效應(yīng)：一是使政策性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營中不確定因素增多，形成大量不良資產(chǎn)；二是使監(jiān)管部門監(jiān)管無法可依，流于形式，一些問題長期得不到暴露，隱藏著極大的金融風(fēng)險(xiǎn)；三是制約政策性銀

42、行職能發(fā)揮和自身發(fā)展。</p><p>　　四、完善農(nóng)村政策性金融體系的對(duì)策</p><p>　　農(nóng)村政策性金融組織體系不健全，業(yè)務(wù)萎縮，法律滯后等上述問題制約著政策性金融職能作用的發(fā)揮。為確保農(nóng)村金融體制改革的深化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須完善農(nóng)村政策性金融體系。</p><p>　?。ㄒ唬┐龠M(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步深化改革</p><p>　

43、　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)萎縮，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持不夠直接、有力，政策性金融的作用沒有充分發(fā)揮。因此，必須進(jìn)一步深化改革。</p><p><b>　　1．調(diào)整職能定位</b></p><p>　　由于農(nóng)業(yè)政策性銀行的特殊職能，在支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有政策導(dǎo)向、政府調(diào)控、示范引導(dǎo)、信用保障等方面不可替代的作用，迫切需要完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能，明確其功能定位。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社

44、會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村政策性金融支農(nóng)需求狀況，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，堅(jiān)持政策性銀行辦行方向，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的服務(wù)范圍，把農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦成為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供多方位服務(wù)的綜合性農(nóng)業(yè)政策性銀行。</p><p><b>　　2．拓寬業(yè)務(wù)范圍</b></p><p>　　目前我國糧食企業(yè)的運(yùn)作仍然需要資金保障，因此中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)繼續(xù)支持糧食企業(yè)按保

45、護(hù)價(jià)收購糧棉等主要農(nóng)副產(chǎn)品的同時(shí)，通過農(nóng)業(yè)政策性貸款的信貸投向，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)業(yè)區(qū)域上對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行重新規(guī)劃與調(diào)整，達(dá)到幫助農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的。農(nóng)發(fā)行還要大力支持農(nóng)副產(chǎn)品流通資金需要，大力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金需求，大力支持農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的資金需求。為解決農(nóng)村符合國家產(chǎn)業(yè)政策、與農(nóng)副產(chǎn)品加工有關(guān)的中小企業(yè)貸款擔(dān)保難的問題，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還可以為這些中小企業(yè)貸款提供擔(dān)保。另外，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)承擔(dān)原來由農(nóng)村信用社承擔(dān)的扶貧貸款，提高扶

46、貧效果。</p><p><b>　　3．拓寬籌資渠道</b></p><p>　　鑒于我國財(cái)政緊張，郵政儲(chǔ)蓄改革，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)更多地走向市場，通過市場方式籌集資金。一是發(fā)行金融債券。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分別于1996、1997 年發(fā)行了四次金融債券，總集資規(guī)模260 億元，與其他兩家政策性銀行相比，規(guī)模太小，因此具備較大潛力。二是吸收存款。一直以來，農(nóng)發(fā)行的資金來源主

47、要是中央銀行的再貸款和發(fā)行金融債券。吸收的存款僅占5%。由于郵政儲(chǔ)蓄的改革，中央銀行的再貸款將受到影響，加之業(yè)務(wù)范圍拓寬，資金需求快速加大，僅靠原有的資金來源渠道，滿足不了需求，必須加大吸收存款的力度，拓寬資金來源的渠道。</p><p>　　4．盡快補(bǔ)充和擴(kuò)大資本金</p><p>　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資本金嚴(yán)重不足，不僅降低其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，達(dá)不到監(jiān)管的要求，而且會(huì)增加其經(jīng)營成本。因此必須

48、盡快補(bǔ)充和擴(kuò)大資本金。補(bǔ)充和擴(kuò)大資本金的途徑有四：一是中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)一次性將注冊(cè)資本缺口增補(bǔ)到位；二是通過稅收返還的形式予以補(bǔ)充；三是通過農(nóng)發(fā)行稅后利潤轉(zhuǎn)增形式補(bǔ)充；四是借鑒國家開發(fā)銀行和其他國有商業(yè)銀行的做法，允許農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行一定規(guī)模的次級(jí)債券。</p><p>　　5．采取措施解決掛賬貸款問題</p><p>　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行大量的掛賬貸款嚴(yán)重制約著信貸資金的流動(dòng)性。這部分掛賬貸款不

49、消化處置，其不良貸款很難盤活。因此必須采取有效措施，切實(shí)解決掛賬貸款問題，進(jìn)而優(yōu)化信貸質(zhì)量，降低不良貸款比率。具體措施有三：一是國家財(cái)政部應(yīng)制定計(jì)劃，將以前一定時(shí)期內(nèi)形成的掛賬貸款在以后的一定時(shí)期內(nèi)核銷；二是采取四家國有商業(yè)銀行處置不良貸款的方式，直接將不良貸款剝離到資產(chǎn)管理公司進(jìn)行處置；三是采用資產(chǎn)證券化的方式，以政策性掛賬貸款中的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作抵押發(fā)行證券，籌集資金，活化貸款。</p><p>　?。ǘ┐龠M(jìn)中國

50、開發(fā)銀行業(yè)務(wù)向農(nóng)村延伸</p><p>　　國家開發(fā)銀行成立之初的定位是基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。經(jīng)過多年的發(fā)展，城市的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的問題得到了有效的緩解，但是農(nóng)村的問題并沒有得到解決。為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，必須促進(jìn)開發(fā)銀行業(yè)務(wù)向農(nóng)村延伸。具體措施：一是把目前由中國農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營的農(nóng)業(yè)開發(fā)性貸款、扶貧貼息貸款等政策性金融業(yè)務(wù)劃歸中國開發(fā)銀行管理；二是把國際金融機(jī)構(gòu)農(nóng)貸的轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)劃歸中

51、國開發(fā)銀行管理；三是負(fù)責(zé)經(jīng)辦國外政府、國際組織對(duì)我國的涉農(nóng)政策性貸款；四是并購國家計(jì)委下轄的中國物資投資公司、中國農(nóng)業(yè)投資公司等政策性投資業(yè)務(wù)。</p><p>　?。ㄈ┍M早成立農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)公司</p><p>　　為防止糧棉生產(chǎn)大起大落，必須建立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和損失補(bǔ)償機(jī)制，成立農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)公司，提高農(nóng)民抵御自然和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力。農(nóng)村保險(xiǎn)可以參照巴西模式，不是保收成，而主要是保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總

52、成本，使承貸農(nóng)戶在遭受“不可預(yù)見、不可抗拒”自然災(zāi)害造成重大經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，及時(shí)得到補(bǔ)償。保費(fèi)來源由政府財(cái)政投入一部分，從農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金中提留一部分，對(duì)資金投向農(nóng)業(yè)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)所交稅收中返還一部分，對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)所繳稅金采取先繳后返還一部分。農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)公司要實(shí)行政策性業(yè)務(wù)商業(yè)化運(yùn)作，力求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。</p><p>　?。ㄋ模┍M快頒布政策性金融法規(guī)</p><p>　　加快農(nóng)

53、村政策性金融立法進(jìn)程：一是出臺(tái)《農(nóng)村政策性銀行法》。當(dāng)前，應(yīng)盡快出臺(tái)政策性銀行法，明確農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)定位、服務(wù)領(lǐng)域、經(jīng)營宗旨、經(jīng)營原則、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和有關(guān)部門對(duì)農(nóng)發(fā)行的監(jiān)管職責(zé)。明確中國開發(fā)銀行支農(nóng)業(yè)務(wù)的比率，保證開發(fā)性金融對(duì)農(nóng)村的支持。二是盡快頒布《農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)法》。將一些關(guān)系國計(jì)民生、易受災(zāi)害的品種、項(xiàng)目和行業(yè)確定為政策性險(xiǎn)種，由政府對(duì)其提供保費(fèi)補(bǔ)貼和免稅支持。</p><p>　　（五）加強(qiáng)農(nóng)村政策性

54、金融的監(jiān)管</p><p>　　銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)會(huì)同財(cái)政部等有關(guān)部門要加大對(duì)農(nóng)村政策性金融的監(jiān)管力度，嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行、農(nóng)村政策性保險(xiǎn)公司執(zhí)行有關(guān)支農(nóng)金融政策法規(guī)，將吸收的資金最大限度地用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)肅處理。</p><p><b>　　主要參考文獻(xiàn)</b></p><p>　　[1] 王偉,鄭思海,田

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