晚清財政競爭與鴉片貿易的經濟學分析.pdf

1、本文通過晚清財政競爭與鴉片貿易的歷史經驗分析，探討了財政分權體制下的政府財政競爭問題。在本文的研究中:1、通過晚清實質性的財政分權引發(fā)了中央政府與地方當局圍繞財權分割導致鴉片貿易的盛行這段歷史，研究沒有正式制度跟進的財政分權會導致惡性財政競爭和攫取之手行為，對晚清政府選擇鼓勵、默許鴉片走私、宣布鴉片貿易合法化的行為給出合理的解釋。從經濟學角度研究挖掘晚清鴉片貿易這段歷史中的各種經濟變量的關系，揭示財政分權制度引發(fā)中央與地方財政競爭產生的

2、影響，并對這段歷史中的財政制度的產生、演變做出解釋，這是研究這段歷史的一個重要視角。2、分權經濟下必然出現(xiàn)的一個問題是財政競爭。財政競爭不僅包括水平競爭，還包括垂直競爭。但是以往的文獻很少在標準的分權框架下探討問題，他們對同級政府之間的水平競爭關注較多，對更能體現(xiàn)分權本質的上下級政府之間的垂直競爭關注不足，本文關注的是中央與地方縱向財政競爭下的相關問題。3、探討了規(guī)范財政分權制度的條件，為當前中國的政治經濟領域漸進式改革提供了理論支持。

3、
　　 本文對晚清財政競爭與鴉片貿易的歷史從經濟視角分析，以財政分權為主線，從三個層次展開。
　　 首先論述了晚清中央地方財政關系與鴉片貿易。晚清中央與地方政府形成了實質上的財政分權，但是它與財政分權本質上的區(qū)別在于:中央向地方權利的讓渡是被動的而非主動的。地方政府沒有明確獨立稅權，卻在事實上在財政收支上擁有部分自主權。這種非正規(guī)的，不存在正式的規(guī)則來規(guī)定各方所享有的稅收比例，沒有正式的法律、制度來界定和約束統(tǒng)治者、官僚

4、、納稅人之間的權利與義務，它的運行憑借官僚間的默會知識，整個國家的財政稅收制度建立在一種“軟預算約束”之上。這就導致了晚清地方政府體制外收入作為一種財政收入資金，填補財政收入的空缺，因此地方政府有強烈的激勵增加這種收入，不但對農業(yè)進行過渡征斂，對商業(yè)也開始殺雞取卵。連年戰(zhàn)爭使得農業(yè)經濟落后，管卡林立使得商業(yè)發(fā)展滯后稅賦微薄，而此時鴉片大肆進入中國流通，財政缺口通過默許鴉片走私征收捐納等非常項收入得以填補。
　　 其次晚清中央與地

5、方財政競爭與攫取之手的路徑分析。地方政府對鴉片走私利源的最初控制而獲得的體制外收入在中央、地方財政權利之間創(chuàng)造出一個中間地帶，地方政府通過這種體制外收入事實上擴大了自己的財政份額。但這種調整一旦超出了中央政府的容忍能力，中央政府將這種體制外收入納入到國家的正規(guī)稅收體系中來，憑借政治權利對財政權利進行重新分配。至光緒、宣統(tǒng)時期，國際國內的環(huán)境的變遷使中央政府更難履行自己的職能，地方政府職能的擴展為其權利的擴張?zhí)峁┝藯l件，財權下移朝著縱深方

6、向發(fā)展。而中央政府在集中財權的宗旨下，開始對財權下移進行政策調整和制度改革，出現(xiàn)中央與地方爭權的局面。晚清爭權型的財政關系在事實中形成了稅收分享制度，在對鴉片稅收的制度變遷中體現(xiàn)的尤為突出。中央政府對鴉片稅厘進行了洋藥稅厘分征、洋藥稅厘并征、土藥稅厘的整頓三次改革調整重新強化了中央財政集權能力，將大部分的鴉片稅收納入到正規(guī)的預算內，加強了對地方政府體制外收入的控制，同時也形成地方財政收入和支出的巨大缺口，地方政府會尋找新的體制外收入來應

7、對中央集權調整的壓力，通過縱容偷稅、截留稅款來應對地方的財政開支，這使的體制外收入進一步增加，造成體制外收入又對中央財政的擠出，中央政府不得不再次依靠稅制改革中強化其財政權利。中央權威的喪失，使地方政府體制外收入無法得到控制，中央財政的失控，迫使中央政府也要尋找新的收入來源，利用尚存的權利與地方進行財政競爭，這種惡性的財政競爭加劇了“攫取之手”。
　　 再次對經濟史的簡單回顧可以發(fā)現(xiàn)當前的“土地財政”模式與晚清政府依靠“鴉片財政

8、”推行的洋務自強、清末新政等自強措施有驚人的相似。近10年來，城區(qū)面積擴大、地方基礎設施的擴大、土地開發(fā)出讓和轉讓高潮的出現(xiàn)，一些地方政府的財政來源過度依賴經營土地獲得收入，均是地方政府在分稅制約束下主動尋求的一些行為模式，雖然土地財政對推動中國城市化發(fā)展功不可沒，但也被詬病為房價高漲的罪魁禍首。財政分權制度下地方政府存在稅收外的非正式財政活動，以預算外收入來彌補征稅的做法，分稅制的調整過程并未實現(xiàn)財權和事權的統(tǒng)一和匹配，使各地方政府都

9、擁有更加強烈的激勵擴大預算外收入，加大對地區(qū)經濟的攫取。
　　 晚清中央與地方財政競爭與鴉片貿易的歷史的分析，提供了一個財政分權下引發(fā)政府間惡性競爭伸出“攫取之手”的案例，“市場維護型聯(lián)邦主義”注重的是財政聯(lián)邦制帶來的地方政府對“攫取之手”的克制，但是缺乏地方政府的微觀基礎分析，中央政府與地方政府的競爭及中央政府在整個政府體系中作用的理解，就忽略了分權有效的必要條件，難以分析分權的負效應。
　　 晚清財政競爭與鴉片貿易的

10、歷史對當前改革的啟示:“市場維護性型財政聯(lián)邦主義”的文獻中都不將地區(qū)之間的稟賦差異視為一個問題，雖然這種假設簡化了分析，但將此基礎視為一個普遍規(guī)律，試圖推廣到所有發(fā)展國家和轉型國家，這卻可能是危險的，當資源稟賦差的地區(qū)沒有足夠的財力來創(chuàng)造軟環(huán)境，只能通過掠奪來維持剛性的財政開支。沒有正式法律制度明確規(guī)定中央和地方的權利與義務。缺乏約束的分權，使中央和地方政府的財政權利和義務界限模糊，中央政府可以通過政治集權的優(yōu)勢來擴大其財政份額，而地方

11、政府則可以利用非正式資金體系來進行對財政稅收支配權事實上的調整，上下級政府之間沒有發(fā)展出一套經濟和政治的激勵來促進地方政府的行為轉型，從而沒有改變地方政府阻礙地方經濟發(fā)展的“掠奪性質”。擁有最夠權威的中央政府是分權和轄區(qū)間競爭能夠發(fā)揮積極作用的前提條件。分權也許縮短了政府與社會的信息距離，但卻拉大了政府間的信息距離，從而加大了中央監(jiān)督的難度(Rodden，2002)。如果中央不夠強大，無法有效的協(xié)調地方政府之間的關系和執(zhí)行政府財政紀律，