中國高校專項債市場初探

1、摘要 摘要高等學(xué)校專項債券是 2018 年以來，中國地方政府專項債市場新辟的專項支持高校項目建設(shè)的一類券種，順應(yīng)了高等教育精英化向大眾化發(fā)展和新的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下大學(xué)辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)成本提升的背景；迎合了財政對地方高校支持有限和城市建設(shè)擠占城區(qū)高?？臻g局面下，一些高校亟待拓寬融資渠道以填補項目資金缺口，加快辦學(xué)空間拓展和改善之需。本文調(diào)查 18 年 8 月至 20 年 8 月中國高校專項債市場發(fā)現(xiàn)，近年高校專項債發(fā)行規(guī)模呈現(xiàn)低位徘徊，市

2、場處于初步階段。市場主體分布于全國 7 個省份，其中廣西市場發(fā)展相對突出，發(fā)行額占全國超過 70%，惠及高校占廣西高校約一半。全國高校專項債市場分布與全國高校資源分布明顯不匹配。高校專項債募集資金普遍投向高校新建、改擴(kuò)建工程，有助于受惠省份高等教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。樣本券采取自有資金與社會資金相結(jié)合以募集項目資金，專項債資金在項目融資中比重普遍超過 10%乃至超過 40%，有力地補充了高校項目資金。從案例看，高校專項債償債資金普遍源于財政

3、補助收入、教育事業(yè)收入等，而教育事業(yè)收入變化取決于各項收費標(biāo)準(zhǔn)變化及生源規(guī)模的變化。樣本顯示，不少高校做項目收益預(yù)測時，假定學(xué)費等收費標(biāo)準(zhǔn)保持不變，生源規(guī)模穩(wěn)定或微增。從披露信息看，高校專項債支持項目本息覆蓋倍數(shù)均滿足項目收益與融資自求平衡的最低倍數(shù)（1 倍）要求，但差異顯著，部分項目達(dá) 10 倍乃至 30 倍以上。目前，中國高校專項債市場剛剛起步，對全國地方普通高校支持力度較為微弱，支持區(qū)域分布也明顯失衡。高校專項債的發(fā)展，匯聚貫徹科

4、技興國等重大戰(zhàn)略、促進(jìn)城市發(fā)展繁榮等多層含義，展望未來，中國高校專項債市場發(fā)展?jié)摿τ写钔?。高校專項債?2018 年以來，我國在地方政府專項債之中開辟的專項支持高校建設(shè)的一類獨特券種，是我國普通高校在現(xiàn)有政策、法律框架之下尋求市場化融資的一大途徑。目前高校專項債市場規(guī)模較小，支持高校和惠及省份偏少，但已有案例為全國各地普通高校尋求市場化債務(wù)融資以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了一定示范作用。未來我國高校專項債該市場還有待大力開發(fā)，以積極支持全國

5、各地高校建設(shè)事業(yè)，貫徹我國人才強國與科教興國戰(zhàn)略。國內(nèi)高校 國內(nèi)高校專項債 專項債市場形成背景 形成背景（一）國內(nèi)高校及其 （一）國內(nèi)高校及其辦學(xué)規(guī)模持 模持續(xù)增長高等學(xué)校是我國高等教育事業(yè)建設(shè)和推進(jìn)人才強國和科教興國戰(zhàn)略的重要實施載體。進(jìn)入21 世紀(jì)我國高等教育從精英化走向大眾化以來，我國高等學(xué)校及其辦學(xué)規(guī)模顯著增長。截至 2019 年，我國擁有普通高校 2688 所，是 1999 年的 2.51 倍；我國普通高校在學(xué)總規(guī)模達(dá)到 30

6、31.53 萬人，是 1999 年的 7.42 倍。其中，地方普通高校數(shù)量增長尤其顯著，2019 年地方普通高校數(shù)量較 2009 年增長 67.1%，中央普通高校數(shù)量則增長 6.3%。2018 年，我國普通高校教育經(jīng)費投入 1.19 萬億元，同比增長 8.33%，普通高校教育經(jīng)費投入占當(dāng)年 GDP 的 1.29%。盡管國家對高等教育投入力度逐年遞增，且增速持續(xù)明顯快于同期高校數(shù)量及其辦學(xué)規(guī)模指標(biāo)——在校生數(shù)量增速，然而財政對我國高校支持

7、不均衡性顯著，地方高校建設(shè)市場化融資渠道亟待拓寬。我國財政支持重點傾向于“985”“211”等重點高校尤其中央部委直屬高校，而對數(shù)量較多的地方高校支持力度相對較小。根據(jù) 2019 年 10 月份全國人大常委會執(zhí)法檢查關(guān)于檢查《高等教育法》實施情況的報告，中央部屬高校以及“雙一流”建設(shè)高校在獲取經(jīng)費和資源投入上明顯占優(yōu)，與地方普通院校差距普遍拉大。由于地方財政收支壓力大，一些地市舉辦的高校生均撥款未能達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，有的高校差了近一半。許多

8、地方高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專業(yè)教學(xué)設(shè)施裝備資金缺口較大，欠賬較多。高校經(jīng)費投入來源總體比較單一，吸引社會資金投入高等教育的力度不大，多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費的機(jī)制還未形成。（四） （四）項目收益 目收益專項債為 專項債為我國高校提供市 我國高校提供市場化融 化融資新路徑 新路徑2017 年 6 月，財政部發(fā)布《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（下稱《通知》），鼓勵有條件的地方立足本地區(qū)實際，圍繞?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）

9、黨委、政府確定的重大戰(zhàn)略，積極探索在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域分類發(fā)行專項債券，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€，項目成熟一個、推進(jìn)一個。 《通知》強調(diào)分類發(fā)行專項債券建設(shè)的項目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入（政府性基金收入或?qū)ｍ検杖耄椰F(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模。我國公辦高校作為公益性事業(yè)單位，其教學(xué)樓等建設(shè)項目本身雖不產(chǎn)生收益，但項目建設(shè)主體——公辦高校能夠獲得財政補助收入、教育事業(yè)收入、經(jīng)營收入以及其他

10、收入。財政部《通知》為高校符合項目收益自求均衡原則的高校項目融資提供了制度支持與可行路徑。國內(nèi)高校 國內(nèi)高校專項債 專項債市場基本情況 基本情況掃描我們選取自 2018 年 8 月至 2020 年 8 月（下稱“近 3 年”）全國高校專項債市場運行情況梳理如下。（一）市 （一）市場規(guī) 場規(guī)模低位徘徊 模低位徘徊2018 年 8 月，全國首支高校專項債——2018 年云南省省級公辦高等學(xué)校專項債券(一期)（簡稱“18 云南債 15”）公開

11、招標(biāo)發(fā)行，募集資金 10 億元用于云南財經(jīng)大學(xué)安寧校區(qū)和云南財經(jīng)職業(yè)學(xué)院建設(shè)。該券發(fā)行期限 5 年，根據(jù)云南省財政廳提供的數(shù)據(jù)測算，這兩所學(xué)校項目的專項資金覆蓋率（項目在債券存續(xù)期內(nèi)帶來的預(yù)期收益/債券本息）分別為 1.16 和 1.24，符合資金籌措充足性要求。自該券發(fā)行以來，近 3 年國內(nèi)高校專項債發(fā)行規(guī)模保持在 30-50 億元的低位徘徊狀態(tài)，占同期地方債發(fā)行額比重為 1‰左右。其中，高校專項債 19 年發(fā)行額同比增長 10.07