“晉升錦標(biāo)賽”依然有效？——以生態(tài)環(huán)境治理為討論場(chǎng)域

1、一、“晉升錦標(biāo)賽”：地方發(fā)展的“強(qiáng)激勵(lì)”眾所周知，改革開放使我國(guó)的綜合國(guó)力獲得巨大提升，其中經(jīng)濟(jì)成就最為顯著。對(duì)其發(fā)生動(dòng)因和傳導(dǎo)機(jī)制的解釋，主要?dú)w納為經(jīng)濟(jì)要素、政府職能轉(zhuǎn)化和體制角度三個(gè)層面。其中，改革開放帶來的出口增長(zhǎng)和資本投入促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)[1-3]；政府職能在改革開放后朝向保護(hù)產(chǎn)權(quán)、規(guī)范市場(chǎng)秩序等方向轉(zhuǎn)化，可以促進(jìn)生產(chǎn)要素的高效配置，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)最關(guān)鍵的因素[4-6]；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和央地行政、財(cái)政分權(quán)的政治體制調(diào)

2、動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，有利于提升地方經(jīng)濟(jì)效率[7-8]。三個(gè)層面的解釋，與當(dāng)代地方政府行為都具有緊密的關(guān)聯(lián)。整體上看，地方政府是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵主體，而政府積極性的激發(fā)有賴于特定的政治經(jīng)濟(jì)體制。但在制度設(shè)計(jì)并不完全旨在維護(hù)市場(chǎng)，且中央向下授權(quán)的穩(wěn)定性欠佳的條件下，地方政府為何能保持發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性？“晉升錦標(biāo)賽”從官員個(gè)體角度，為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)提供了微觀基礎(chǔ)[9]163。20 世紀(jì) 80 年代以來，對(duì)于地方官員

3、來說，相較于地方財(cái)政收入，政治晉升是更為重要的激勵(lì)因素[10]。在全黨工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)后，“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”成為干部選拔任用的原則[11]，地方官員的政治晉升逐步與“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”直接掛鉤。其本質(zhì)上是上下級(jí)政府之間博弈的產(chǎn)物，上級(jí)政府通過設(shè)置下級(jí)政府的治理目標(biāo)，同時(shí)給予地方官員政治晉升的“強(qiáng)激勵(lì)”，引導(dǎo)其積極致力于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)地方官員履行政治晉升承諾?！皶x升錦標(biāo)賽”理論的提出，得到學(xué)界的關(guān)注和討論。從現(xiàn)實(shí)來看，基于

4、上級(jí)對(duì)下級(jí)的激勵(lì)和約束，地方官員之間基于相對(duì)績(jī)效而展開晉升競(jìng)賽。在眾多可能會(huì)對(duì)官員政治晉升帶來影響的考核指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府主要官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制的核心[12-13]。雖然有些情況下，經(jīng)濟(jì)績(jī)效只作為干部晉升的必要門檻[14-15]，但總體而言，這一理論已被廣泛接受[16]。受以經(jīng)濟(jì)效益為主要標(biāo)準(zhǔn)的政治晉升激勵(lì)驅(qū)使，地方官員積極致力于招商引資、支持企業(yè)擴(kuò)張、自然資源開發(fā)等短期經(jīng)濟(jì)效益顯著的工作。鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能夠

5、在短期內(nèi)迅速增加區(qū)域投資總額，同時(shí)對(duì)改善地區(qū)投資環(huán)境具有正向作用，成為政治晉升激勵(lì)下地方官員的優(yōu)先選擇[17]。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，地方官員傾向于采取大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)、重視第一產(chǎn)業(yè)，輕視第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)加速增長(zhǎng)[18]。地方經(jīng)濟(jì)體量的迅速增加滿足了干部晉升的主要指標(biāo)要求，為地方官員爭(zhēng)取到政治晉升優(yōu)勢(shì)。近年來，中央強(qiáng)化了生態(tài)文明建設(shè)在國(guó)家治理中的重要地位，“綠水青山就是金山銀山”的理念得到宣傳，“污染防治”也被列為與“防范化解重