審計(jì)決定與民事判決沖突的原因及對策思考

1、審計(jì)決定與民事判決沖突的原因及對策思考張珂璞在審計(jì)機(jī)關(guān)依法對國家建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行審計(jì)并作出審計(jì)決定后，時常遇到審計(jì)決定與民事判決的沖突問題。案例一：某市外環(huán)高速路工程是國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，由市財(cái)政負(fù)責(zé)撥款、市高速路指揮部負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)（簡稱建設(shè)單位）。2000年9月，某路橋公司（簡稱施工單位）與建設(shè)單位簽定了高速路A路段工程承包合同。工程完工后，市審計(jì)局依據(jù)審計(jì)法和市政府委托對建設(shè)單位實(shí)施審計(jì)，發(fā)現(xiàn)該單位被施工單位高估冒算、多計(jì)工程量，

2、從而多付工程款800余萬元的問題后，依法作出《審計(jì)決定》，要求建設(shè)單位迅速追回多付的款項(xiàng)。建設(shè)單位依據(jù)《審計(jì)決定》，多次催要款項(xiàng)而無果，便采取后期資金不付給的辦法來達(dá)到落實(shí)審計(jì)決定的目的。但是，施工單位依據(jù)合同，直接向市中級人民法院提起訴訟，要求建設(shè)單位履行合同，如期給付各項(xiàng)款額及滯納金的請求。市中級法院審理認(rèn)為：工程量的調(diào)整經(jīng)建設(shè)單位施工現(xiàn)場有關(guān)人員簽字認(rèn)可，是建設(shè)單位與施工單位的合意行為，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)；對市審計(jì)機(jī)關(guān)就該路段工程

3、價款作出的審計(jì)決定不予采信。一審判決，建設(shè)單位敗訴。建設(shè)單位不僅沒有要回高估冒算的款額，反而付出了幾十萬元的滯納金及訴訟費(fèi)。建設(shè)單位不服，上訴無果。該案中，施工單位對審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定不服，沒有通過行政復(fù)議和行政訴訟來維護(hù)自己的權(quán)益，而是以合同糾紛為由直接向人民法院提起訴訟，從而導(dǎo)致了民事判決間接否定了審計(jì)決定，形成民事判決與審計(jì)決定的沖突。案例二：某國有甲公司（建設(shè)單位）建設(shè)年產(chǎn)10萬噸尿素工程是省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。1999年1月甲公

4、司與乙公司（施工單位）簽定主廠房建筑工程承包合同。2000年7月完工，建設(shè)單位認(rèn)為施工單位提交的結(jié)算書存在高估冒算等問題，未按結(jié)算書支付全部工程款。2000年10月，施工單位以建設(shè)單位逾期審核其工程結(jié)算、故意拖欠工程款為由，向市中級人民法院起訴，請求判決建設(shè)單位支付拖欠工程款等事項(xiàng)。市中級法院在訴訟中委托一家造價咨詢公司進(jìn)行工程結(jié)算審核后，判決建設(shè)單位敗訴。建設(shè)單位不服，上訴至省高級人民法院，省高級人民法院二審判決建設(shè)單位敗訴。建設(shè)單位

5、對二審判決不服，向省高級人民法院提出再審申請。與此同時，建設(shè)單位將判決結(jié)果報告省政府，認(rèn)為施工單位承包的項(xiàng)目存在高估冒算、高套定額，將導(dǎo)致近700萬元國有資產(chǎn)流失。經(jīng)省政府批準(zhǔn)，省審計(jì)廳對該建設(shè)項(xiàng)目工程決算進(jìn)行了審計(jì)，結(jié)果是：施工單位多計(jì)材料價差165萬元；高套、錯套定額多計(jì)工程費(fèi)用28萬元；多計(jì)工程量132萬元。據(jù)此，省審計(jì)廳作出審計(jì)決定，施工單位送審工程決算總額2667萬元，審計(jì)認(rèn)定結(jié)果為2342萬元，核減工程價款325萬元。該案中

6、，審計(jì)機(jī)關(guān)依法對已進(jìn)入民事訴訟程序的國家建設(shè)項(xiàng)目合同糾紛案件進(jìn)行審計(jì)，并作出審計(jì)決定，從而導(dǎo)致審計(jì)決定間接否定民事判決，形成了審計(jì)決定與民事判決的沖突。對國家建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)是《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)依法查處建設(shè)項(xiàng)目中高估冒算、高套定額、亂取費(fèi)用，以及不按設(shè)計(jì)、合同約定要求施工、偷工減料、弄虛作假等行為，可以有效揭露建設(shè)項(xiàng)目中的的腐敗行為，保障國家資金的安全和國家利益不受損失。然而，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，合同是市場主體實(shí)現(xiàn)權(quán)利

7、義務(wù)的基本形式，國家建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施也是建立在建設(shè)單位與施工單位簽訂合同的基礎(chǔ)上，受到合同法的保護(hù)。當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)對建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行了審計(jì)并作出審計(jì)決定后，建設(shè)單位和施工單位在履行該項(xiàng)目合同價款發(fā)生爭議時，訴至人民法院進(jìn)行民事審判程序，就會形成人民法院民事判決與審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)決定的沖突。由此看來，審計(jì)法與合同法在調(diào)整國家建設(shè)項(xiàng)目所涉及的行程序，只要當(dāng)事人提起訴訟，法院就會受理，啟動訴訟程序。因此，在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)決定作出后，當(dāng)事人如果對審

8、計(jì)決定不服，可有兩種選擇：一是選擇行政復(fù)議，通過行政復(fù)議和行政訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益；二是直接訴諸人民法院進(jìn)入民事審判程序。如果當(dāng)事人作出后者選擇時，則民事判決與審計(jì)決定的沖突的可能性就成為了必然性。（三）法律在調(diào)整行政關(guān)系和民事關(guān)系上的交叉是造成民事判決與審計(jì)決定沖突的根本原因。法律是以不同的社會關(guān)系作為調(diào)整對象，因?yàn)檎{(diào)整的社會關(guān)系不同，所以形成不同的法律部門。行政法調(diào)整的是以行政指令和服從為特征的行政隸屬關(guān)系，屬于公法調(diào)整范圍；而合

9、同法調(diào)整的是以協(xié)商原則為特征的平等社會關(guān)系，屬于私法調(diào)整范圍。合同糾紛屬于私法案件應(yīng)由民事訴訟程序解決，行政糾紛屬于公法案件，原則上屬行政救濟(jì)，由行政復(fù)議或行政訴訟解決。我國是社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家，某些社會關(guān)系不能簡單區(qū)別為公法或私法調(diào)整。國家建設(shè)項(xiàng)目不僅涉及具有平等主體之間的合同關(guān)系—即私法關(guān)系，同時國家財(cái)政資金在市場領(lǐng)域的投資和運(yùn)作，也涉及到審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督—即公法關(guān)系。此類案件糾紛，應(yīng)由哪個機(jī)關(guān)管轄，適用何種救濟(jì)程序，在現(xiàn)實(shí)中會有不

10、同的解決方案，這將導(dǎo)致民事判決與審計(jì)決定在實(shí)際操作中的沖突。由此可見，法律在調(diào)整行政關(guān)系和民事關(guān)系上的交叉是造成民事判決與審計(jì)決定沖突的根本原因。二、對策思考解決民事判決與審計(jì)決定沖突的法律對策的思考：（一）確定管轄權(quán)及案件管轄優(yōu)先原則，實(shí)行行政和司法共同救濟(jì)。在我國現(xiàn)有的法律框架下，要從源頭上解決民事判決與審計(jì)決定的沖突。首先，確定管轄權(quán)原則。對國家建設(shè)項(xiàng)目這類審計(jì)法和合同法共同調(diào)整的社會關(guān)系，人民法院有權(quán)對國家建設(shè)項(xiàng)目合同進(jìn)行立案受

11、理；審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對國家建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。其次，確定案件管轄優(yōu)先原則。在國家建設(shè)項(xiàng)目的民事審判和審計(jì)監(jiān)督中，以誰先受案來確定優(yōu)先管轄。當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)已開始對國家建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，即審計(jì)監(jiān)督優(yōu)先，當(dāng)事人就該項(xiàng)目合同糾紛再提起民事訴訟時，民事審判可暫不介入。人民法院可按照民事訴訟法有關(guān)規(guī)定，告知當(dāng)事人向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。反之，國家建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入民事審判程序，即民事審判權(quán)優(yōu)先。對人民法院已經(jīng)受理的國家建設(shè)項(xiàng)目合同糾紛民事案件，

12、審計(jì)機(jī)關(guān)不再介入該項(xiàng)目的價款審計(jì)。其三，確定行政和司法救濟(jì)原則。當(dāng)事人對審計(jì)機(jī)關(guān)依法作出的有關(guān)工程價款的審計(jì)決定不服的，可提起行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，再提起行政訴訟，由人民法院作出最后的裁決。上述觀點(diǎn)，首先明確了合同法與審計(jì)法所確立的民事審判權(quán)和審計(jì)監(jiān)督權(quán)都是解決國家建設(shè)項(xiàng)目合同管轄沖突的法律依據(jù)，否則便陷入了民事審判與審計(jì)監(jiān)督相互之間的無序制約，導(dǎo)致行政決定與司法判決的沖突。其次確立的管轄優(yōu)先原則，使在現(xiàn)有法律框架下解決這類沖

13、突有了可能。其三審計(jì)決定作出后，當(dāng)事人可以通過行政訴訟保障自己的合法權(quán)益，無論民事審判管轄在先，還是審計(jì)監(jiān)督管轄在先，最終沒有脫離司法的監(jiān)督。（二）確定審計(jì)決定的證據(jù)優(yōu)先原則。審計(jì)決定的證據(jù)優(yōu)先原則即審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定在民事審判中可以作為當(dāng)然的有效證據(jù)，除非有相反證據(jù)推翻該審計(jì)結(jié)論，否則審計(jì)決定應(yīng)該作為判決的依據(jù)。這是因?yàn)閲医ㄔO(shè)項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，對這類專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域作出的決定是具有權(quán)威性