完善財政資金績效評價的生態(tài)環(huán)境績效指標(biāo)

1、完善財政資金績效評價的生態(tài)環(huán)境績效指標(biāo)完善財政資金績效評價的生態(tài)環(huán)境績效指標(biāo)全國多地近日連續(xù)出現(xiàn)的霧霾天氣，讓社會對生態(tài)環(huán)境又有了更多的關(guān)注。而黨的十八大報告也首次把生態(tài)文明建設(shè)提升至與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會四大建設(shè)并列的高度，并提出建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制。筆者結(jié)合自己的評估實踐認(rèn)為，應(yīng)積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境價值評估，加大財政資金績效評價對生態(tài)環(huán)境影響的關(guān)注。高度關(guān)注生態(tài)環(huán)境績效目標(biāo)以國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目績效評

2、價為例。財政部企業(yè)司近日發(fā)布的《關(guān)于開展20082011年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目績效評價工作的通知》，決定從2013年開始試行國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目績效評價制度。這是我國自2007年實行國有資本經(jīng)營預(yù)算以來首次對國資預(yù)算支出項目開展績效評價。筆者注意到，此次試點針對資金使用過程和使用效果進(jìn)行考核。由于是首次試點，項目申報和批準(zhǔn)時并沒有確認(rèn)績效目標(biāo)和指標(biāo)，有些指標(biāo)可能在可研報告（或資金申請書、工程經(jīng)濟(jì)分析報告）有跡可查，但并不明確

3、，也不系統(tǒng)。此次試點針對不同類型支出項目的特點，分別制定了不同的具體指標(biāo)，從資金使用效果而言，其主要評價項目對產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、資源整合、技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境改善、社會就業(yè)以及提高企業(yè)盈利能力、發(fā)展能力和上繳稅收等的貢獻(xiàn)，基本體現(xiàn)了國資預(yù)算政府宏觀調(diào)控的要求。但是，通過對文件中具體評價指標(biāo)的分析發(fā)現(xiàn)，其在生態(tài)環(huán)境績效目標(biāo)的設(shè)定上還存在著一些不足。現(xiàn)有的指標(biāo)體系對項目效果的考核指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)效益和社會效益兩大類，且僅在“節(jié)能減排”項目的社會效益指標(biāo)中

4、單列了“環(huán)境改善或能源節(jié)約”二級指標(biāo)，規(guī)定根據(jù)環(huán)保部門出具的相關(guān)證明文件或者項目驗收報告等相關(guān)文件，定性分析項目運行前后對周圍環(huán)境改善的程度或者能源節(jié)約狀況———作用明顯、作用較好、一定作用、沒有作用，并賦予一定的分值。這一指標(biāo)體系缺乏可比性、針對性，難以真實、客觀地反映項目實施對生態(tài)環(huán)境的影響。當(dāng)然，這與項目規(guī)劃時的經(jīng)濟(jì)社會背景有關(guān)，但在今后須予以加強和改善。完善績效目標(biāo)和評價指標(biāo)調(diào)整和完善現(xiàn)有的績效目標(biāo)和評價指標(biāo)體系，強化對項目生態(tài)

5、環(huán)境影響的評價，是目前迫切需要解決的問題?？冃繕?biāo)設(shè)定必須前置，在項目醞釀中就要予以高度關(guān)注，在項目申報時一并提交，在項目審核時嚴(yán)格把關(guān)，要把對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注貫穿到整個過程，這樣才能推動生態(tài)文明風(fēng)尚的樹立，真正把生態(tài)文明建設(shè)落到實處。評價指標(biāo)體系體現(xiàn)績效目標(biāo)，完善的指標(biāo)體系才能客觀、公正地反映績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度。加強對項目生態(tài)環(huán)境效益的評價，可以考慮從評價指標(biāo)框架的設(shè)計和指標(biāo)權(quán)重的調(diào)整兩個方面入手。首先要把生態(tài)環(huán)境效益評價指標(biāo)單列出來，

6、賦予其相應(yīng)的權(quán)重，給予其與經(jīng)濟(jì)效益、社會效益同等的地位，充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，真正融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。其次要針對現(xiàn)有的指標(biāo)體系中生態(tài)環(huán)境效益評價共性指標(biāo)缺位而個性指標(biāo)缺乏針對性的問題加以改善。共性指標(biāo)適應(yīng)于所有對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的項目，要具有可比性，量綱要一致。通常對生態(tài)環(huán)境的評價，主要是通過對相關(guān)的物理、化學(xué)和生物指標(biāo)考察來加以判斷，但這類指標(biāo)繁多，量綱多樣，

7、往往難以全面系統(tǒng)地評價生態(tài)環(huán)境的狀況。生態(tài)環(huán)境價值評估手段是解決這一困境的有效手段。生態(tài)環(huán)境價值評估以統(tǒng)一的貨幣單位計量和分析生態(tài)環(huán)境價值，被視為評價生態(tài)環(huán)境變化、判斷可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r的重要工具，近年來得到了社會各界的關(guān)注，并被廣泛地實踐和應(yīng)用，取得了良好效果，如應(yīng)用于聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估項目。學(xué)術(shù)界目前雖然對生態(tài)價值評估還存在一些爭議，但都不得不承認(rèn)其廣闊的應(yīng)用前景，資產(chǎn)評估行業(yè)對此也高度重視，設(shè)置了專門的研究課題，有望在近期提出更加

8、具有操作性的指導(dǎo)意見。個性指標(biāo)要具有針對性，可以針對不同的項目類型、行業(yè)特點進(jìn)行設(shè)置，如主要污染物的排放量、資源和能源的節(jié)約、溫室氣體的減排等，客觀地體現(xiàn)項目的專項目標(biāo)。兼顧共性指標(biāo)和個性指標(biāo)目前績效評價實踐工作缺乏實踐，存在很多的不足，但應(yīng)該不斷探索、及時調(diào)整、逐步推進(jìn)。對生態(tài)環(huán)境效益的評價也是如此。在初始階段，共性指標(biāo)可以作為加分項，僅對可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大影響的項目開展評價。隨著經(jīng)驗的積累，其可以逐漸過渡為常規(guī)評價指標(biāo)，并逐步向

9、到更多的財政支持項目推廣，尤其是生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目，如天然林保護(hù)工程、退耕還林工程等。實際上，林業(yè)生態(tài)價值評估工作已比較成熟，具備了實際應(yīng)用的條件。為了兼顧共性指標(biāo)和個性指標(biāo)，對于生態(tài)環(huán)境效益的評價也可以獨立成章，將項目對生態(tài)環(huán)境的影響通過定性和定量多種手段進(jìn)行綜合分析和評價，統(tǒng)籌處理，確定其在整體績效評價中所占的比例。這樣可以提高評價的操作性，使其能夠更加迅速、有效地發(fā)揮導(dǎo)向作用，促進(jìn)社會各界對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，加大對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，

10、推進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境作為公共資源，被社會各界所共同關(guān)注，財政資金對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入也在不斷加大，評價項目的生態(tài)環(huán)境效益必須加強其透明性，提高其科學(xué)性、公正性。一方面應(yīng)該考慮引入公眾參與機制，引導(dǎo)公眾參與到項目的設(shè)立、執(zhí)行和績效評價的各個階段，全程監(jiān)督，進(jìn)一步完善我國的財政管理體制。另一方面通過政府購買服務(wù)方式，引入第三方評價，發(fā)揮中介機構(gòu)的獨立、公正、公平的鑒證作用，這既可以彌補項目實施單位能力上的不足，節(jié)約成本、提高時效