我國礦山環(huán)境治理與恢復(fù)政策創(chuàng)新

1、第17卷第11期2008年11月中國礦業(yè)CHINAMININGMAGAZINEV0117，NO11November2008環(huán)境保護(hù)、我國礦山環(huán)境治理與恢復(fù)政策創(chuàng)新劉江宜(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)經(jīng)濟(jì)研究所，湖北武漢430074)摘要：本文對我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅等礦山環(huán)境治理政策進(jìn)行了評述。在借鑒國外相關(guān)政策基礎(chǔ)上，本文提出我周礦山環(huán)境治理與恢復(fù)的政策思路是：明確礦山企業(yè)的環(huán)境主體責(zé)任，加快完善以礦山環(huán)境治理恢

2、復(fù)保證金為核心的礦山牛態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。關(guān)鍵詞：礦山環(huán)境；生態(tài)補(bǔ)償；環(huán)境恢復(fù)保證金中圖分類號：X322文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：10044051(2008111—0043一03StudyonrecoverypolicyformineenvironmentofChinaLIUJiangyi(EconomicsResearchInstitute，ChinaUniversityofGeosciences(Wuhan)，Whuhan430074，Chi

3、na)Abstract：Thepaperreviewspolicesforrecoveringthemineenvironment，includingtheenvironmentcompensationfee，emissionpollutionfee，resourcecompensationfee，resourcetax，andSOonOnthebaseoftherecoverypolicesofforeigncountries，the

4、authorproposessomenewpolices，includingemphasizingtheenvironmentabilitiesofmineenterprises，establishingtheecologicalcompensationmechanism，perfectingenvironmentrecoverybondsinstitutionformineenterprisesKeywords：mineenviron

5、mentalecologicalcompensation；environmentalrecoverybonds長期的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，給我國造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，我國礦山環(huán)境急需治理和恢復(fù)。自20世紀(jì)80年代中期起，我國政府積極推行土地利用評價規(guī)劃、環(huán)境影響評價、“三同時”、勘探權(quán)和采礦權(quán)許可證、限期治理、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等制度，極大促進(jìn)了礦山環(huán)境治理與恢復(fù)。但我國礦山環(huán)境問題仍然十分嚴(yán)峻，礦山環(huán)境恢復(fù)政策仍需創(chuàng)新。1我國礦山環(huán)境治理與

6、恢復(fù)政策評述11相關(guān)法規(guī)及制度在我國已經(jīng)制定的《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《水土保持法》等法律、法規(guī)和大量的關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方面的規(guī)章中，都明確規(guī)定了在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的同時，要注重對環(huán)境的保護(hù)。①法律法規(guī)?！董h(huán)境保護(hù)法》第十九條規(guī)收稿日期；2008一07—23基金項目：國家社會科學(xué)基金“西部礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”(08CJY027)資助作者簡介：劉江宜(1975一)。男，湖北沙市人。經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。中國地質(zhì)大

7、學(xué)(武漢)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，主要從事資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)科研工作。定“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。1996年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》指出，要建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。1997年實施的《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定：耕地、草地、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施?！兜V產(chǎn)資源法實施細(xì)則》對礦山開發(fā)中的水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的具體要求做了

8、具體規(guī)定。②生態(tài)環(huán)境影響評價制度。我國在1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中首次規(guī)定了這項制度，1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中重申了該制度。對礦產(chǎn)資源項目進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價，體現(xiàn)了預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略方針，基本保證了新建項目的合理選址、布局。③我國還在勘探權(quán)和采礦許可證、土地利用評價規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等制度中，也都對礦山環(huán)境問題提出了要求。12排污費(fèi)與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)(1)排污費(fèi)。排污收費(fèi)制度是指向環(huán)境排放污染物或超標(biāo)排放污染物的排

9、污者，依照國家法律和法規(guī)以及污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，交納一定費(fèi)用用于萬方數(shù)據(jù)第11期劉江宜：我國礦Il|環(huán)境治理與恢復(fù)政策創(chuàng)新45性礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)法規(guī)——《露天采礦管理與復(fù)墾法》。該法規(guī)定，在生態(tài)治理的責(zé)任方面，對于法律頒布前后的礦區(qū)破壞區(qū)別對待：頒布后出現(xiàn)的礦區(qū)生態(tài)破壞，一律實行“誰破壞、誰恢復(fù)”，由礦山主100％進(jìn)行修復(fù)；法律頒布前已破壞的廢棄礦區(qū)，則由國家通過建立治理基金的方式，組織恢復(fù)治理。美國國庫賬冊中設(shè)有“廢棄礦山恢復(fù)治理(復(fù)墾

10、)基金”，每個州也都設(shè)有該州的廢礦恢復(fù)治理基金。另外，在資源開發(fā)過程中，美國將開采許可證制度與生態(tài)補(bǔ)償與修復(fù)掛鉤，并實行恢復(fù)治理保證金制度。在開采許可證申請得到批準(zhǔn)但尚未正式頒發(fā)以前，申請人先交納恢復(fù)治理保證金。該保證金在采礦者不履行恢復(fù)治理計劃時，用來支付恢復(fù)治理作業(yè)的費(fèi)用。每一個許可證所呈交的保證金不得少于1萬美元，完成恢復(fù)治理且驗收合格后予以返還。美國還是開展礦區(qū)土地復(fù)墾較早的國家。目前，按露天礦和硬巖礦兩類礦區(qū)土地復(fù)墾，分別采用

11、不同的管理體系加以管理。德國也是開展礦區(qū)環(huán)境治理較早的國家之一。德國聯(lián)邦政府針對新老礦區(qū)的不同情況，采取相應(yīng)解決方法，取得了明顯成效。對于歷史遺留下來的老礦區(qū)，專門成立礦山復(fù)墾公司專司此項工作，復(fù)墾所需資金由政府全額撥款，并按聯(lián)邦政府占75％、州政府占25％的比例分擔(dān)。對于新開發(fā)礦區(qū)，根據(jù)聯(lián)邦礦山法的有關(guān)規(guī)定要求：礦區(qū)業(yè)主必須對礦區(qū)復(fù)墾提出具體措施，并作為審批的先決條件；必須預(yù)留復(fù)墾專項資金，其數(shù)量由復(fù)墾的任務(wù)量確定，一般占企業(yè)年利潤的

12、3％；必須對因開礦占用的森林、草地實行等面積異地恢復(fù)。在開發(fā)和復(fù)墾的過程中，政府制定了嚴(yán)格的環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)常進(jìn)行專項檢查，確保復(fù)墾工作落到實處。由此可見，國外發(fā)達(dá)國家在治理礦山環(huán)境問題時，采取的政策措施主要有：一是加強(qiáng)立法。如美國的《礦山租賃法》、《露天采礦管理與復(fù)墾法》等，在礦山建設(shè)、礦區(qū)管理等中，都對礦山環(huán)境問題進(jìn)行了明確規(guī)定；二是區(qū)分新帳與舊帳，建立“保證金”和“治理基金”制度。對于新帳，由礦山開發(fā)者以礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金

13、的形式全部修復(fù)；對于歷史遺留問題，通過國家建立治理基金的方式組織恢復(fù)；三是強(qiáng)調(diào)礦山企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。明確礦山環(huán)境問題主要是由礦山企業(yè)造成的，并應(yīng)該由企業(yè)來承擔(dān)。3我國礦山環(huán)境治理與恢復(fù)的政策創(chuàng)新31明確礦山企業(yè)的環(huán)境主體責(zé)任我國礦山環(huán)境治理與恢復(fù)的思路，應(yīng)該轉(zhuǎn)變以政府為中心的治理模式，明確以企業(yè)為中心的治理模式。首先，礦山企業(yè)是礦山生態(tài)環(huán)境破壞的主要責(zé)任者。根據(jù)“誰污染、誰治理”的原則，企業(yè)應(yīng)該成為礦山環(huán)境恢復(fù)與治理的主體。當(dāng)然，在具體執(zhí)

14、行過程中，應(yīng)該注意“誰污染，誰治理”是一個經(jīng)濟(jì)原則，而不是技術(shù)原則，因為有些污染問題不是單個企業(yè)能夠從技術(shù)上治理的，而是一種經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。第二，企業(yè)治理比政府治理具有更高的效率。因為企業(yè)清楚環(huán)境治理的成本與收益，以排污收費(fèi)為例，理想的費(fèi)率要求政府知道企業(yè)的邊際環(huán)境成本曲線和邊際收益曲線，而企業(yè)顯然沒有積極性將收益曲線告訴給政府，而政府要了解邊際外部成本也非常復(fù)雜，因此，考慮到企業(yè)的負(fù)擔(dān)，制定的排污費(fèi)率比較低，也就導(dǎo)致一些企業(yè)“守法成本高

15、，違法成本低”。第三，有利于促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新。從表面上看，礦山企業(yè)為環(huán)境成本買單增加了企業(yè)的成本，而從長遠(yuǎn)和綜合效益分析，企業(yè)的競爭力會更強(qiáng)。礦山企業(yè)不僅是生產(chǎn)者，而且也是技術(shù)創(chuàng)新的主要力量，如果不明確企業(yè)的治理主體責(zé)任，企業(yè)沒有積極性主動進(jìn)行環(huán)境保護(hù)技術(shù)或資源節(jié)約技術(shù)創(chuàng)新，只有當(dāng)企業(yè)意識到這種創(chuàng)新所帶來的利益超過其成本時，才是合理的。32盡快建立礦山生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制生態(tài)補(bǔ)償作為一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，在我國已經(jīng)逐步得到研究和實踐。

16、2005年底通過的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》和國家“十一五”規(guī)劃綱要中都明確提出，要盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2007年8月，國家環(huán)保總局出臺了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點工作的指導(dǎo)意見》，將礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償作為四個試點領(lǐng)域之一。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)該做好以下幾方面：第一，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償，具有破壞主體明確、責(zé)任具體等明顯不同于其他領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c。因此，一般來講，礦產(chǎn)資源開發(fā)