直屬海關(guān)在垂直管理體制下與地方政府關(guān)系的困境及對策.pdf

1、海關(guān)權(quán)屬于中央事權(quán)，中國海關(guān)從體制上講是典型意義上的垂直管理體制，實行垂直管理體制是確保海關(guān)依法獨立行使職權(quán)，維護(hù)國家主權(quán)和利益，保證我國進(jìn)出境法律和制度對外統(tǒng)一性和全國統(tǒng)一性的重要前提和基本條件。但隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展和形勢的變化，海關(guān)垂直管理體制伴隨著基本管理手段的弱化受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)并呈現(xiàn)出垂直管理體制本身和與海關(guān)職能職責(zé)相關(guān)聯(lián)的弊端。直屬海關(guān)是直接由海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)管理一定區(qū)域范圍內(nèi)海關(guān)業(yè)務(wù)的海關(guān)。直屬海關(guān)就本關(guān)區(qū)的海關(guān)事務(wù)獨

2、立行使職權(quán)并對海關(guān)總署負(fù)責(zé)，在海關(guān)管理職能中發(fā)揮著承上啟下的重要作用。直屬海關(guān)是海關(guān)總署在地方實現(xiàn)中央事權(quán)的機構(gòu)載體，直屬海關(guān)與地方政府的關(guān)系是中央和地方關(guān)系在地方的一個現(xiàn)實縮影，也是政府間關(guān)系（府際關(guān)系）中一個重要和復(fù)雜并具有典型意義的方面之一。這種關(guān)系屬于政府間關(guān)系（府際關(guān)系）定義中不存在行政隸屬關(guān)系的非同級政府之間的關(guān)系。海關(guān)具有與其垂直管理體制和職能職責(zé)相匹配的行業(yè)特點，從駐地分散在全國各直轄市、省會城市和部分對外開放程度較高的

3、口岸城市的直屬海關(guān)層面上講，與地方政府的關(guān)系包括與省級政府機構(gòu)（省、自治區(qū)、直轄市政府）、駐地所在市政府機構(gòu)及隸屬海關(guān)（辦事處）駐地所在市、區(qū)、縣政府等的關(guān)系，并交叉著與其他垂直和屬地的口岸執(zhí)法管理、對外貿(mào)易部門和物流交通部門的關(guān)系。其中與省級政府機構(gòu)、所在市政府機構(gòu)的關(guān)系是直屬海關(guān)與地方關(guān)系中最為重要的方面。當(dāng)前，在直屬海關(guān)工作實踐中，與地方政府關(guān)系面臨諸多困境，從很大程度上已經(jīng)制約了海關(guān)職能的有效發(fā)揮和中央事權(quán)的順利實現(xiàn)，從更高層面

4、上影響到了海關(guān)在政府機構(gòu)中的職能定位，影響到垂直管理體制建立的初衷和有效性的發(fā)揮。產(chǎn)生這一系列的問題有很多原因，但歸根結(jié)底可以從海關(guān)垂直管理體制本身的弊端上找到源頭，要解決這些問題除了微觀、中觀層面的技術(shù)性處理和方式改進(jìn)外，更需要從改進(jìn)政府間關(guān)系入手，以優(yōu)化海關(guān)垂直管理體制為切入點去解決問題。目前，各直屬海關(guān)單位已日益重視與地方政府關(guān)系的處理，而對于面對直屬海關(guān)與地方政府關(guān)系困境解決方法的探索，無論是海關(guān)理論界還是實務(wù)界，都缺乏一個系統(tǒng)

5、的界定和全面的理性分析，更缺乏從體制層面，頂層設(shè)計，系統(tǒng)推進(jìn)上去考量解決問題的方法。本文的研究力圖拓展這一領(lǐng)域的理論探索，并尋找從體制層面解決直屬海關(guān)與地方政府關(guān)系困境的一般套路。
　　本文應(yīng)用政治學(xué)、公共行政學(xué)、行政管理體制改革、行政法學(xué)和政府間關(guān)系理論，采用文獻(xiàn)研究、實證研究、歷史研究、比較研究的方法，從垂直管理體制和海關(guān)垂直管理體制的建立發(fā)展，利弊分析入手，結(jié)合垂直管理體制的弊端和直屬海關(guān)面臨的與地方政府關(guān)系的困境表現(xiàn)，從優(yōu)