深圳城市規(guī)劃“一張圖”的探索與實踐2

1、深圳城市規(guī)劃“一張圖”的探索與實踐劉全波楊成韞1引言深圳學(xué)習(xí)、借鑒香港先進的城市規(guī)劃管理經(jīng)驗，逐步建立起了以法定圖則為核心、較為完善的規(guī)劃編制體系及規(guī)劃管理體制。隨著信息化建設(shè)工作的穩(wěn)步推進，逐步建成了規(guī)劃實施與管理的技術(shù)支撐平臺，為推動深圳的高水平規(guī)劃、高標準建設(shè)和高效能管理奠定了良好的基礎(chǔ)，發(fā)揮了重要的作用。但是，現(xiàn)有的規(guī)劃管理存在著與發(fā)展需求不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題：第一，規(guī)劃成果相互沖突。據(jù)不完全統(tǒng)計，1998年以來，我市共完成各類

2、規(guī)劃研究成果1270項，其中規(guī)劃設(shè)計類900項，研究類370項。規(guī)劃成果類型、層次、版本太多，由于缺乏有效的技術(shù)手段和嚴格的審查協(xié)調(diào)機制，以致部分地區(qū)不同規(guī)劃成果之間出現(xiàn)沖突，規(guī)劃的權(quán)威性受到嚴重挑戰(zhàn)。第二，信息缺乏有效組織和動態(tài)維護。一方面，雖然我們的信息系統(tǒng)功能很強大，數(shù)據(jù)種類非常多，信息量非常大。但是，由于缺乏有效組織，系統(tǒng)圖層太多（500多個），面對海量信息，管理者無所適從！另一方面，大量規(guī)劃成果“散落民間”，成果的有效性、完整

3、性得不到保證。第三，信息溝通渠道不暢。目前系統(tǒng)主要面向規(guī)劃管理部門，規(guī)劃設(shè)計單位通常難以直接獲取詳實準確的基礎(chǔ)資料和規(guī)劃成果。信息不對稱，直接影響了規(guī)劃編制成果的質(zhì)量。為進一步提高規(guī)劃管理水平和工作效率，迫切需要加強信息化建設(shè)，建立有效的機制，加強規(guī)劃成果管理，提高規(guī)劃編制質(zhì)量和成果使用效率。2008年6月，深圳市規(guī)劃局正式啟動城市規(guī)劃“一張圖”工作，確定三年內(nèi)完全實現(xiàn)全市城市規(guī)劃“一張圖”管理的戰(zhàn)略目標。計劃按三個階段開展規(guī)劃“一張圖

4、”建設(shè)工作：20082009年為探索階段，主要是開展城市規(guī)劃“一張圖”管理體系綜合研究，制定“一張圖”管理辦法，建立相關(guān)工作機制和技術(shù)規(guī)程，改進規(guī)劃信息組織及信息系統(tǒng)。以光明、龍華、大運、坪山四大新城為試點，為全市規(guī)劃“一張圖”建設(shè)工作探索經(jīng)驗。20092010年為實踐階段，重點開展全市道路交通、公共設(shè)施和市政設(shè)施規(guī)劃整合，以及光明、龍崗、坪山、鹽田等地區(qū)以法定圖則為核心的規(guī)劃整合工作。20102011年為收官階段，重點開展寶安、南山、

5、福田、羅湖等地區(qū)規(guī)劃整合，以及規(guī)劃“一張圖”動態(tài)維護工作。隨著法定圖則大會戰(zhàn)結(jié)束，全市基本實現(xiàn)法定圖則全覆蓋，基本建立全市城市規(guī)劃“一張圖”。本文結(jié)合項目工作成果，簡要介紹我們對城市規(guī)劃“一張圖”的認識和體會。2法定圖則是“一張圖”的核心2.1“一張圖”定義目前，國內(nèi)許多城市都在開展城市規(guī)劃“一張圖”工作，雖然名稱可能不盡相同，但有異曲同工之妙。什么是規(guī)劃“一張圖”？可能每個城市規(guī)劃工作者心中都有不同的答案。我們曾經(jīng)在規(guī)劃局內(nèi)部做過問卷

6、調(diào)查，答案“五花八門”。但有一點是共同的，那就是“一張圖”并不是狹義的“一張圖紙”。更多的人認為“一張圖”應(yīng)該是一種工作機制或制度，或者是一個工作平臺。結(jié)合深圳的實際情況，經(jīng)過綜合研究，我們給出深圳城市規(guī)劃“一張圖”的定義是：“以現(xiàn)狀信息為基礎(chǔ)，以法定圖則為核心，系統(tǒng)整合各類規(guī)劃成果，具備動態(tài)更新機制的規(guī)劃管理工作平臺”。空間上，“一張圖”是基于統(tǒng)一地理坐標系的、空間連續(xù)的全市域規(guī)劃信息集合，在信息系統(tǒng)中可進行疊合顯示、分析和檢索；時間

7、上，是具備動態(tài)更新機制，能夠及時、準確反映最新城市建設(shè)現(xiàn)狀、地籍信息、審批信息以及基礎(chǔ)地理信息的“現(xiàn)狀圖”；全面反映最新、有效規(guī)劃成果的“規(guī)劃圖”。2.2“一張圖”總體框架深圳城市規(guī)劃“一張圖”包括三層一庫，即基礎(chǔ)層、核心層、管理層和規(guī)劃成果庫。法定圖則是“一張圖”的核心，也是“一張圖”規(guī)劃整合的平臺。（1）基礎(chǔ)層：包括地籍、建設(shè)現(xiàn)狀和基礎(chǔ)地理等現(xiàn)狀信息。（2）核心層：包括法定圖則、空間控制等規(guī)劃信息?？臻g控制包括全市層面的各類控制線（

8、基本生態(tài)控制線、基本農(nóng)田保護區(qū)、黃線、藍線、橙線、紫線、高壓線等）和局部地區(qū)城市設(shè)計、詳細藍圖空間控制要點。（3）管理層：包括規(guī)劃編制動態(tài)、規(guī)劃審批、規(guī)劃調(diào)整和規(guī)劃整合等信息。規(guī)劃編制動態(tài)信息主要指法定圖則、城市更新專項規(guī)劃、城市設(shè)計、詳細藍圖、交通市政規(guī)劃等各類規(guī)劃的編制動態(tài)；規(guī)劃調(diào)整信息指規(guī)劃審批過程中涉及的對已批規(guī)劃的調(diào)整信息以及在編規(guī)劃范圍最新規(guī)劃審批信息；規(guī)劃整合信息指以法定圖則為核心，對已批準專項層面整合以專項規(guī)劃為基礎(chǔ)，強

9、調(diào)各專業(yè)的系統(tǒng)性，重點在于設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模。圖則層面整合以專項整合工作圖為基礎(chǔ)，以法定圖則為核心，核查法定圖則對上位規(guī)劃落實情況以及與平行規(guī)劃、下位規(guī)劃的銜接情況，發(fā)現(xiàn)矛盾協(xié)調(diào)解決。整合程序（1）已批圖則：整合問題按照技術(shù)修正、圖則修改、專題研究三類進行處理。不涉及用地指標調(diào)整的技術(shù)修正類問題，如地名、邊界銜接、路網(wǎng)銜接等，可以走簡易程序，經(jīng)主管處室審定后，進行技術(shù)修正；圖則修改必須按照圖則審查程序，經(jīng)規(guī)劃委員會批準后，方可進行修改；專

10、題研究類問題，經(jīng)委技術(shù)會議審議，認為應(yīng)修改圖則的，按圖則修改程序進行修改。（2）在編圖則：根據(jù)法定圖則審查工作流程，“一張圖”校核工作主要涉及法定圖則方案初審、圖則草案公示稿校核以及成果歸檔的驗收核查三個環(huán)節(jié)，“一張圖”校核意見按照法定圖則審查程序逐級報批。5信息系統(tǒng)是“一張圖”的支撐地理信息系統(tǒng)是“一張圖”的重要工作平臺，是實現(xiàn)“一張圖”管理目標的重要技術(shù)支撐。5.1信息系統(tǒng)建設(shè)“一張圖”管理信息系統(tǒng)在現(xiàn)有信息系統(tǒng)框架基礎(chǔ)上進行拓展和

11、完善。它將擁有多種信息表現(xiàn)平臺，包括GIS系統(tǒng)、CAD系統(tǒng)、WEB頁面；針對不同應(yīng)用，定制相應(yīng)的基本信息配置；并且增加“一張圖”反饋信息關(guān)聯(lián)、計算機輔助校核、審查等功能。改變信息檢索形式，包括：文件形式與空間數(shù)據(jù)庫形式；目錄、關(guān)鍵字搜索、空間索引。在現(xiàn)有GIS平臺基礎(chǔ)上，改進信息組織結(jié)構(gòu)，根據(jù)不同部門需求將相關(guān)圖層組合為數(shù)據(jù)集。5.2數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)結(jié)合ArcGIS數(shù)據(jù)組織結(jié)構(gòu)，對“一張圖”空間數(shù)據(jù)按照“數(shù)據(jù)庫－子庫－專題（分類）－層－要素及

12、屬性”的層次框架構(gòu)筑數(shù)據(jù)庫，按分類分層原則組織數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的組織調(diào)用采用樹狀結(jié)構(gòu)。6動態(tài)維護是“一張圖”的生命必須建立“一張圖”動態(tài)更新維護機制，才能夠保證“一張圖”信息的準確性、現(xiàn)勢性，保證“一張圖”工作的可持續(xù)發(fā)展，其動態(tài)維護工作主要包括以下幾個方面：基礎(chǔ)地理、土地利用、建筑物現(xiàn)狀、公共配套設(shè)施及交通市政設(shè)施現(xiàn)狀信息必須“定期收集、定期更新維護”。法定圖則個案修改，根據(jù)相關(guān)會議紀要，通過局部“打補丁”方式更新數(shù)據(jù)；整體修編的法定圖則經(jīng)

13、審批后，在系統(tǒng)中用新批圖則整體替換舊版圖則。規(guī)劃編制信息、日常業(yè)務(wù)審批數(shù)據(jù)，采取實時更新的方式動態(tài)維護。規(guī)劃整合問題應(yīng)分類錄入相應(yīng)圖層，已經(jīng)解決的問題，在整合問題圖層中刪除。嚴格執(zhí)行《城市規(guī)劃成果數(shù)據(jù)格式及制圖規(guī)范》、驗收規(guī)則及標準、各類信息入庫、出庫審查、審核制度，保證規(guī)劃成果真實性、完整性。7深圳規(guī)劃“一張圖”的實踐“一張圖”工作是一項長期而艱巨的任務(wù)，除了理論探索、系統(tǒng)改進外，我們還進行了具體實踐，為規(guī)劃“一張圖”建設(shè)積累了大量的

14、經(jīng)驗。7.1規(guī)劃成果梳理我們對1998年以來編制的規(guī)劃成果進行梳理，共收集1278項，其中：綜合性規(guī)劃660項、專項規(guī)劃249項、規(guī)劃研究類369項。按時效性和依據(jù)性分析，有效的774項（依據(jù)性的有440項、參考性的有334項）、已失效的135項。7.2專項規(guī)劃整合在全面梳理各類專項規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，開展全市公共設(shè)施、道路交通、市政設(shè)施專項規(guī)劃整合，為法定圖則“一張圖”整合工作提供依據(jù)。根據(jù)同一地區(qū)以新批準的規(guī)劃為依據(jù)，舊版本規(guī)劃為參考