中國養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌以后的矛盾分析與對策研究

1、1No.C1999001199910中國養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌以后的矛盾分析與對策研究國家計委宏觀經(jīng)濟研究院教授江春澤香港中文大學(xué)行政管理學(xué)教授李南雄一、調(diào)查研究的背景眾所周知，統(tǒng)一的社會保障體制是市場經(jīng)濟體制的重要的不可或缺的組成部分，而養(yǎng)老保險又是整個社會保障體制的主要內(nèi)容之一。自80年代以來，隨著市場取向改革進程的發(fā)展，中國的養(yǎng)老保險體制改革大體上經(jīng)歷了三個階段：第一階段是將退休費用從企業(yè)統(tǒng)籌改為社會統(tǒng)籌。這里所謂的社會統(tǒng)籌也就是地方統(tǒng)

2、籌，而且根據(jù)當時的歷史條件，統(tǒng)籌的層次不高，基本上是在縣級范圍內(nèi)。這項改革從1983年10月開始。在試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1991年頒發(fā)了國發(fā)[1991]33號文件，指導(dǎo)和推動了這項改革的迅速發(fā)展。到1995年底，原來的國有企業(yè)全部實現(xiàn)了縣級或縣級以上范圍的統(tǒng)籌，還有2219個縣市對集體企業(yè)職工的養(yǎng)老保險實行了統(tǒng)籌，有764個縣市對外商投資企業(yè)的職工實行了統(tǒng)籌。全國共有8738.2萬職工和2241.2萬退休人員參加退休費用社會統(tǒng)籌。

3、這一階段的改革效果主要是緩解了企業(yè)間退休費用負擔畸重畸輕的矛盾，有利于企業(yè)平等地參與市場競爭。而且根據(jù)33號文件確定的“以支定收，略有結(jié)余，留有部分積累”的資金籌集原則，滾存結(jié)余了429.8億元基本養(yǎng)老保險基金1。3是按人群分設(shè)從而分別由不同部門管理的，機關(guān)干部由人事部管理，企業(yè)工人由勞動部管理，城鎮(zhèn)貧困救濟、軍屬優(yōu)撫及農(nóng)村扶貧由民政部主管。這種多頭、分散而又交叉管理的局面，不僅長期以來政出多門、人為地造成一些矛盾和不平衡13，而且也是

4、社會保障體制改革以來意見難于統(tǒng)一、形成“四方會談”或“五龍治水”局面的重要根源，甚至在執(zhí)行既定的統(tǒng)一政策時也會因多頭的管理部門的利益差別而出現(xiàn)裂痕14。在改企業(yè)統(tǒng)籌為社會統(tǒng)籌的過程中，指社會保障改革分別由勞動部、人事部、國家經(jīng)濟體制改革委員會、民政部以及衛(wèi)生部（關(guān)于醫(yī)療改革）等從各自不同的角度設(shè)計方案，意見不一。又出現(xiàn)過新的多頭分散管理，除地方統(tǒng)籌有縣市級、地市級、省級等不同層次外，還有11個部門的系統(tǒng)統(tǒng)籌即“條條統(tǒng)籌”，所以，有人說豈

5、只是“五龍治水”，實際是“五塊十一條”15。針對這一問題，1998年第二季度國務(wù)院機構(gòu)改革時，按照“精簡、統(tǒng)一、效能的原則”重新組建了新的勞動和社會保障部來統(tǒng)一主管16，而且根據(jù)政事分開的原則，政府的勞動與社會保障部主要是管理相關(guān)的政策、法規(guī)與行政監(jiān)督，具體經(jīng)辦社會保障基金與相關(guān)事務(wù)的機構(gòu)是國家社會保險局及其在各地的直屬機構(gòu)。這樣，就從組織機構(gòu)上結(jié)束了長期多頭分散管理的局面。新的勞動與社會保障部以及國家社會保險局組建后，加快了改革進程，

6、加大了工作力度。特別是實施了兩項重大的政策措施：一是將基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌范圍由縣級提高到省級層次；二是將11個部門實行的行業(yè)統(tǒng)籌改為參加所在地區(qū)的省級統(tǒng)籌。本文就是跟蹤省級統(tǒng)籌實施的狀況所進行的調(diào)查研究報告。二、省級統(tǒng)籌的由來與實施概況1998年，國務(wù)院28號文件規(guī)定：1998年底前全國的基本養(yǎng)老保險基金都要實行省級統(tǒng)籌。作出這一決策的依據(jù)是基于以下的認識：統(tǒng)籌范圍的大小與抗風險能力的大小成正比。在此之前，有關(guān)部門和地方對統(tǒng)籌范圍大