多層級治理與財政收支劃分

1、1多層級治理與財政收支劃分多層級治理與財政收支劃分MultilevelGovernanceClassificationofFiscalRevenues&ExpendituresBy徐仁輝徐仁輝(HsuJenHui)(世新大學行政管理系教授兼主任世新大學行政管理系教授兼主任)提要提要以往的財政收支劃分係以傳統(tǒng)的中央、省市與地方政府轄區(qū)為劃分財源基礎(chǔ)，普遍發(fā)生的問題是中央政府掌握主要稅源，地方政府財政長期困難，必須仰賴補助款，而又造成地方政

2、府依賴心理，不思如何開源節(jié)流。然而現(xiàn)實社會中除了傳統(tǒng)的政治轄區(qū)政府外，尚存在另一種多層級治理型態(tài)，它係以任務或政策問題導向為基礎(chǔ)，針對人民的共同偏好或需求，提供特定的公共財或服務。以都會區(qū)政府為例，政府必須提供居民各式各樣的公共財貨與服務，有些公共財貨的提供需以整個大都會區(qū)做整體考量，有些公共財貨的提供則適宜考量大都會區(qū)內(nèi)不同區(qū)域或縣市居民的差別需求，即同時並存兩種不同的多層級治理。本文建議未來財政收支劃分應多考量第二類型的多層級治理。

3、重要名詞重要名詞財政收支劃分、地方治理、多層級治理、財政聯(lián)邦主義壹、前言壹、前言多層級治理應屬於公共治理的理想方式，習慣上人們對於多層級治理的型態(tài)係以傳統(tǒng)的政治轄區(qū)(jurisdictions)為主，即所謂的中央、省市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，層級數(shù)目有限，各政府皆具ㄧ般性與全面性的功能，每個政府轄區(qū)有固定的居民，轄區(qū)互不重疊。然而現(xiàn)實社會中卻存在另一種多層級治理型態(tài)，它係以任務或政策問題導向為基礎(chǔ)，針對人民的共同偏好或需求，提供特定的公共財或

4、服務。它的設(shè)計是彈性的，轄區(qū)可能是重疊交錯的，數(shù)量可以眾多。以都會區(qū)政府為例，政府必須提供居民各式各樣的公共財貨與服務，有些3政府間的關(guān)係，屬第一類的多層級治理形式。分析的單位屬於個別政府，而非個別政策。多層級治理面臨的困難是協(xié)調(diào)問題，當參與談判的政府數(shù)目眾多時，容易產(chǎn)生所謂的囚犯矛盾(Prisoners’Dilemma)問題，第一類的治理採取的設(shè)計原則就是盡量內(nèi)化外部性與限制政府數(shù)量，並授與一系列一般性的功能，同時也限制政府層級，如三

5、級或四級政府。此類的多層級治理制度設(shè)計目的在讓人民可以發(fā)聲(voice)，而非離開，因此採取民主制度來處理衝突問題。當然如果人民對於第一類治理不滿，仍會採取搬離的方式。二、第二類的多層級治理二、第二類的多層級治理在第二類多層級治理中眾多獨立的轄區(qū)各有不同的功能，這種治理制度讓「人民不是被政府服務，而是被不同的公共服務產(chǎn)業(yè)服務，我們可以認為公共部門是由許多公共服務產(chǎn)業(yè)所構(gòu)成，包括治安產(chǎn)業(yè)、消防產(chǎn)業(yè)、社會福利產(chǎn)業(yè)、健康醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、交通產(chǎn)業(yè)等」

6、(Ostrom&Ostrom1999pp.8889)。第二類多層級治理的轄區(qū)是重疊交叉的，沒有固定的成員，目的在於解決共同的問題，與生產(chǎn)不同的公共財。因此其組成可以跨越許多層級，如傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市、區(qū)域、國家、國際，結(jié)果是轄區(qū)的規(guī)模差異很大，如同所謂的「大理石蛋糕」（marblecake）。以問題為導向的轄區(qū)，其形式可能是跨區(qū)委員會、任務編組、合作計畫、聯(lián)合城市機構(gòu)、國際組織等，突破第一類多層級治理的固定轄區(qū)方式，相當具彈性，完全是針對

7、人民的偏好與功能需要而做調(diào)整。彈性政策導向的組織結(jié)構(gòu)有利於問題的解決(Hooghe&Marks2003)。第二類多層級治理的人民是因為相同的地理或功能空間因素，而對於集體決策有共同的需要所組成，如灌溉系統(tǒng)的農(nóng)民、公共服務的使用者、出口商、生產(chǎn)者、消費者等。成員是自願的，一個人可以是好幾個團體的會員，進出是很方便的，如同形成公共財與服務的生產(chǎn)與消費市場。俱樂部(club)形式的轄區(qū)組織完全針對功能導向，對於轄區(qū)間所產(chǎn)生的外部性可以最小化。

8、三、比較三、比較綜上分析第一類型的多層級治理反映了一種簡單的設(shè)計原則：盡量讓轄區(qū)規(guī)模與公共財提供最適規(guī)模的吻合，同時以內(nèi)化轄區(qū)間外部性與限制轄區(qū)層級數(shù)目來降低轄區(qū)間的協(xié)調(diào)成本。第二類多層級治理也在降低轄區(qū)間協(xié)調(diào)的外部成本，但採取的方式卻完全不同，它是將公共財?shù)奶峁┙挥杀姸嗟墓δ塥毩⒌妮爡^(qū)來負責，每一個針對有限的問題而設(shè)計。第二類多層級治理的轄區(qū)是任務導向的，同一個個人可能分屬不同的重疊交錯的轄區(qū)，轄區(qū)間的進出也很容易，因此可以造成轄區(qū)間