再生水的戰(zhàn)略思考與定位

1、再生水的戰(zhàn)略思考與定位一、再生水戰(zhàn)略的提出近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的迅速增加使水資源總量日顯稀缺。城市化趨勢(shì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步集中，更加加大了水資源的局部負(fù)荷。遠(yuǎn)距離，甚至跨流域調(diào)水工程的大量實(shí)施，使中國(guó)水資源的局部稀缺進(jìn)一步擴(kuò)大為全面稀缺。日益嚴(yán)重的水環(huán)境污染，使這一稀缺進(jìn)一步加劇。水資源問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。對(duì)中國(guó)而言，水資源繼石油之后成為新的戰(zhàn)略資源。在此背景下，中國(guó)政府開(kāi)始將再生水提升到戰(zhàn)略高度，成為解決中國(guó)水

2、資源問(wèn)題的重要出路之一。再生水戰(zhàn)略能否擔(dān)此重任，關(guān)鍵在于再生水的戰(zhàn)略能否突破原先的傳統(tǒng)理解與約束。目前，國(guó)家在制定各種管理政策、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策和再生水規(guī)劃戰(zhàn)略時(shí)，一般把再生水涵蓋在污水處理的框架之下。再生水作為污水處理的附屬或延伸，基本被理解為污水回用、再生水利用、建筑中水或者工業(yè)廢水利用。這使再生水的戰(zhàn)略地位和應(yīng)該起到的戰(zhàn)略作用不能得以有效發(fā)揮。再生水利用在中國(guó)已經(jīng)推進(jìn)多年，出臺(tái)的政策和標(biāo)準(zhǔn)不可謂不多，但是再生水的發(fā)展并沒(méi)有取得應(yīng)

3、有的地位，發(fā)揮應(yīng)有的作用。再生水戰(zhàn)略所面臨的諸多矛盾與尷尬的根源在哪里呢？二、不能將再生水等同于污水回用人類(lèi)取用水資源的有效總量受到兩個(gè)因素的限制，一是取用的總量，二是取用的頻率。一般而言，在水資源富足的背景下，人類(lèi)取用水資源不用受到水資源總量的制約；在人類(lèi)取用水資源所造成的水質(zhì)破壞，小于水體自?xún)裟芰Φ那闆r下，人類(lèi)也不用為取水付出水質(zhì)凈化的代價(jià)。人類(lèi)工業(yè)文明之前幾千年的發(fā)展沿用了這種模式。但是，隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，用水的總量需求逼近甚

4、至超過(guò)水資源總量的臨界值，水資源會(huì)因此出現(xiàn)總量稀缺。解決總量稀缺的方法無(wú)外兩個(gè)：一是人為增加總量，二是降低需求。增加總量的方法包括跨區(qū)域調(diào)水和再生水，也包括開(kāi)發(fā)非傳統(tǒng)水資源，如海水淡化；跨區(qū)域調(diào)水將增加區(qū)域水資源總量，再生水在流域總量不變的情況下將增加局部總量。而降低需求的方法主要有節(jié)約用水和水的重復(fù)利用。節(jié)水可以通過(guò)提高水資源費(fèi)等的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)強(qiáng)制性的行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)；而水的重復(fù)利用是另一種降低需求的有效措施。將再生水理解

5、為污水回用是一種對(duì)再生水的狹義理解，而且具有普遍性，在一系列規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策中這種認(rèn)識(shí)普遍存在。在目前中國(guó)大部分規(guī)劃中所提及的再生水利用率更加準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是污水回用率。在英文表述中再生水為Recycle，污水回用為reuse，而中水為Graywater，是不同層次的概念。水資源極其緊張的以色列，以?xún)?yōu)秀的水管理享譽(yù)世界，其經(jīng)過(guò)了幾十年的努力和巨大的投資，其再生水利用率只有75%，而北京市剛剛起步幾年，我們號(hào)稱(chēng)的再生水利用率到2008年就能

6、夠達(dá)到50%，再生水戰(zhàn)略真的變得如此容易？當(dāng)然不是，我們所說(shuō)的50%實(shí)際是污水回用率而不是指真正達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)或環(huán)境功能要求的再生水。本文認(rèn)為，雖然再生水發(fā)展起步于污水回用，但是嚴(yán)格地講污水回用與再生水不是一個(gè)層次的概念。再生水是一種增加有效總量的措施，而污水回用（包括中水利用）實(shí)際是一種降低需求的措施。進(jìn)一步理清這一概念需要對(duì)再生水的核心內(nèi)涵進(jìn)行分析。三、再生水戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵是再“生”隨著城市化程度的提高，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展和城市間密度的

7、增加，城市所排出的污水負(fù)荷已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出自然水體的自?xún)裟芰?。城市污水處理廠的大量修建和運(yùn)營(yíng)，一定程度地削減了城市污水的污染負(fù)荷，但是在高度密集的地區(qū)，經(jīng)過(guò)生化處理的污水處理廠出水，仍然不足以滿足水體自然凈化的要求。現(xiàn)實(shí)中的中國(guó)，城市在珠三角、長(zhǎng)三角和環(huán)渤海等地區(qū)已經(jīng)連接成片，一個(gè)城市的排污口離下一個(gè)城要通過(guò)污水處理的實(shí)施，消除因?yàn)樽约簩?duì)水的使用造成的環(huán)境危害，這是上游城市應(yīng)盡的責(zé)任；同時(shí)，上游城市在水體自?xún)裟芰Σ蛔愕谋尘跋拢瑢?shí)施再生水戰(zhàn)略

8、，進(jìn)一步凈化水質(zhì)，滿足下游取水的水質(zhì)需要，這部分責(zé)任需要下游對(duì)上游進(jìn)行一定的補(bǔ)償。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的流域協(xié)調(diào)機(jī)制，必然造成地方機(jī)構(gòu)各自為政，盲目攔截水資源，對(duì)水質(zhì)責(zé)任敷衍了事。離開(kāi)流域協(xié)調(diào)，在單個(gè)城市實(shí)施的所謂再生水工程規(guī)劃，必然考慮自身的環(huán)境利益和自己的資源利益，難以顧及下游的資源需要。中國(guó)的再生水戰(zhàn)略在此背景下退化為簡(jiǎn)單的污水回用也成為必然。目前，中國(guó)在流域協(xié)調(diào)層面的管理已經(jīng)開(kāi)始重視水質(zhì)問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始對(duì)區(qū)域的污染斷面進(jìn)行逐漸嚴(yán)格的污染

9、控制。但是，忽略水量的水質(zhì)控制存在嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為地方政府因?yàn)楹ε律霞?jí)的環(huán)境處罰，大幅度減少各種水的排放；另一方面，在污水回用政策的強(qiáng)力引導(dǎo)下，已經(jīng)經(jīng)過(guò)二級(jí)處理的污水，基本進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)自身回用。造成的結(jié)果將是河流徑流的進(jìn)一步減少，雖然一定程度上控制了污染的轉(zhuǎn)移，但可能會(huì)使河流完全喪失其生態(tài)性能。河流生態(tài)性能的喪失，將進(jìn)一步增加再生復(fù)原的成本，也將導(dǎo)致全流域水資源人為緊張。因此，對(duì)中國(guó)目前的水環(huán)境和水資源現(xiàn)狀而言，以流域?yàn)橹黧w的再

10、生水戰(zhàn)略是一項(xiàng)綜合考慮水質(zhì)和水量的水資源綜合戰(zhàn)略，已經(jīng)成為目前非常必要和急迫的戰(zhàn)略要求。六、再生水戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)支撐體系再生水戰(zhàn)略既然是一種資源戰(zhàn)略，那么再生水戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)支撐體系，必然與水資源的所有制體系密切關(guān)聯(lián)。在中國(guó)《水法》規(guī)定水資源屬于國(guó)家，因此，再生水戰(zhàn)略的實(shí)施主體和經(jīng)濟(jì)支撐主體必然是政府。再生水的戰(zhàn)略應(yīng)是國(guó)家的水資源戰(zhàn)略的組成部分，雖然與環(huán)境戰(zhàn)略密切關(guān)聯(lián)，但不能僅僅是環(huán)境戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。不能將再生水規(guī)劃簡(jiǎn)單歸并在污水處理規(guī)劃之中，

11、而是進(jìn)一步提升之后歸并在流域水資源規(guī)劃之中。一般而言，城市污水二級(jí)處理的凈化過(guò)程是一種環(huán)境責(zé)任，需要污染者付費(fèi)；從二級(jí)出水“再生、復(fù)原”為原水的過(guò)程是一種資源責(zé)任，受益者是整個(gè)流域或更大范圍，需要用資源費(fèi)用來(lái)提供經(jīng)濟(jì)支撐。因此，實(shí)施再生水戰(zhàn)略，國(guó)家（或流域）是宏觀規(guī)劃和協(xié)調(diào)的主體，城市是實(shí)施和受益的主體，水資源費(fèi)是核心經(jīng)費(fèi)來(lái)源。水資源費(fèi)本質(zhì)上是一種資源水價(jià)，而資源水價(jià)是流域和國(guó)家水資源稀缺程度的體現(xiàn)，是政府用以調(diào)節(jié)水資源總量供需的手段。

12、資源水價(jià)的收取和使用主體至少應(yīng)該在流域?qū)哟沃?，甚至?guó)家層次。同一流域根據(jù)流域水資源總體稀缺程度，確定資源水價(jià)的高低，并且應(yīng)該以城市為用水單元收取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的資源水價(jià)，以體現(xiàn)流域上下游的水資源優(yōu)化與共享?；谫Y源水價(jià)的定位，其收取形式應(yīng)該是水資源稅，使其成為國(guó)家在流域水資源再生的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。目前，水資源費(fèi)在水價(jià)組成中的比重逐漸加大，但是基本成為地方政府實(shí)施水管理的政策手段，有違于資源價(jià)格設(shè)置的初衷，急需對(duì)資源水價(jià)的屬性、使用方向予以重新

13、討論和明確。七、污水處理排放和水環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)困惑標(biāo)準(zhǔn)體系是再生水戰(zhàn)略的重要支撐。由于再生水核心內(nèi)涵的理解問(wèn)題，也使相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)制定出現(xiàn)爭(zhēng)議和無(wú)所適從。環(huán)保部門(mén)發(fā)布了兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)：水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污水處理廠的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系在執(zhí)行中難以協(xié)同。即便城市污水處理廠實(shí)現(xiàn)很好的二級(jí)生化處理，全部達(dá)到污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定中最嚴(yán)格的一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)，排入自然水體后也只能達(dá)到五類(lèi)水體的水環(huán)境指標(biāo)。但是，國(guó)家期望和要求的重要河流和重要河段需要三類(lèi)水