財(cái)政部財(cái)金23號(hào)文新解

1、財(cái)政部財(cái)金（2018）23號(hào)文新解金融企業(yè)迎來參與PPP的新機(jī)遇一、引言一、引言近期有媒體報(bào)道PPP被清退的消息，甚至有報(bào)道稱新疆PPP全線停工，加上2017年以來系列監(jiān)管地方政府負(fù)債文件的出臺(tái)，更引起人們猜疑，PPP是否被叫停？也引起了有些金融企業(yè)對(duì)參與PPP融資的徘徊。其實(shí)不然！監(jiān)管的目的并非限制發(fā)展PPP，或停止PPP，而是為了糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，控制風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)規(guī)范健康可持續(xù)發(fā)展PPP。猶如飛機(jī)安檢升級(jí)并非限制發(fā)展航空業(yè)，而是

2、為了防止并控制風(fēng)險(xiǎn)，讓大家更放心更安全的乘坐飛機(jī)，加快發(fā)展航空業(yè)近4年來，地方政府開始快速發(fā)展PPP行業(yè)，大有粗狂擴(kuò)張的趨勢(shì)，因國(guó)家法規(guī)暫未完全覆蓋，擴(kuò)張的同時(shí)難免產(chǎn)生了眾多不規(guī)范的PPP，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，引起國(guó)家的高度重視。為此，國(guó)家在大力推進(jìn)PPP發(fā)展的同時(shí)，出臺(tái)系列文件，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)地方政府、金融企業(yè)和央企必須規(guī)范運(yùn)作，嚴(yán)格監(jiān)管地方政府負(fù)債，并且要求清理PPP項(xiàng)目庫，將不規(guī)范的PPP項(xiàng)目清理退庫：不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域：如商業(yè)

3、地產(chǎn)開發(fā)；不適宜社會(huì)資本承擔(dān)的；未通過兩評(píng)（物有所值、財(cái)政承受能力）；無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容；入庫后因準(zhǔn)備未到位久未實(shí)施；未按規(guī)定履行立項(xiàng)審批等PPP項(xiàng)目。清庫的目的在于確保PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，控制PPP風(fēng)險(xiǎn)，保障投資人利益，繼續(xù)大力推進(jìn)PPP的發(fā)展。進(jìn)入2018年3月底，清理PPP庫工作已經(jīng)完成。其中不規(guī)范或未啟動(dòng)近2400個(gè)項(xiàng)目退庫（其中新疆退庫107個(gè)，占比超4成，這也是近期被誤解為新疆PPP全線停工的原因），也就是說仍在PPP庫里的以及將再

4、入庫的PPP項(xiàng)目都屬于合規(guī)項(xiàng)目。針對(duì)金融企業(yè)的疑慮，清庫后，財(cái)政部于2018年3月30日頒布了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有有關(guān)問題的通知》財(cái)金（2018）23號(hào)。文件出臺(tái)后，仍有部分解讀為監(jiān)管升級(jí)，認(rèn)為不能再涉入PPP項(xiàng)目了。其實(shí)只要我們認(rèn)真領(lǐng)會(huì)文件精神，結(jié)合已經(jīng)頒發(fā)的其他文件，不難看出，去年以來所有文件均是在強(qiáng)調(diào)地方政府、金融企業(yè)、施工企業(yè)都要規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目。2018年4月3日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，

5、打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，要堅(jiān)持底線思維，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，抓住主要矛盾，決勝全面建成小康社會(huì)。通過清庫，以及出臺(tái)嚴(yán)格監(jiān)管文件，PPP規(guī)范運(yùn)作了，就控制了風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，金融企業(yè)就可以組織資金投入到PPP項(xiàng)目。通過PPP項(xiàng)目使政府改善基礎(chǔ)設(shè)施，服務(wù)于人民，提高人民的幸福指數(shù)。國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，?不得不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔(dān)保、承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任。——新解：新解：合

6、規(guī)的PPP項(xiàng)目，既有兩評(píng)（地方財(cái)政預(yù)算的10%可以覆蓋政府付費(fèi)或差補(bǔ)）又入了PPP庫（實(shí)質(zhì)上就是省級(jí)及國(guó)務(wù)院部門信用），金融企業(yè)無需再要求地方政府提供擔(dān)保；非PPP項(xiàng)目可由地方國(guó)有企事業(yè)單位提供擔(dān)保。?嚴(yán)禁嚴(yán)禁國(guó)有金融企業(yè)向地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財(cái)力簽訂的應(yīng)付（收）賬款協(xié)議提供融資?！陆猓盒陆猓旱胤秸翘摌?gòu)且在權(quán)限、財(cái)力范圍內(nèi)的應(yīng)付（收）賬款協(xié)議，金融企業(yè)可以提供融資。4、【投資基金投資基金】國(guó)有金融企業(yè)與地方政府及其部門合作設(shè)

7、立各類投資基金?不得要求或接受不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，?不得不得通過結(jié)構(gòu)化融資安排結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺(tái)。——新解：新解：金融企業(yè)可與地方政府及其部門合作設(shè)立各類投資基金；亦可與有地方政府平臺(tái)參與的合規(guī)的PPP項(xiàng)目公司合作設(shè)立投資基金投向資本金；基金應(yīng)覆蓋項(xiàng)目投資周期（見下述5）；特殊情況可由非政府或其部門比如地方國(guó)有企事業(yè)單位承諾回購(gòu)

8、；基金只能投入項(xiàng)目而不能作為新的政府債務(wù)融資平臺(tái)。5、【資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)】國(guó)有金融企業(yè)發(fā)行資管產(chǎn)品發(fā)行資管產(chǎn)品參與地方建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按照“穿透原則”切實(shí)加強(qiáng)資金投向管理，強(qiáng)化期限匹配：——新解：新解：允許金融企業(yè)發(fā)行資管產(chǎn)品參與地方建設(shè)項(xiàng)目諸如PPP項(xiàng)目的資本金，但資本金必須也只能投向項(xiàng)目，并與項(xiàng)目期限匹配；PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)少者10年，金融企業(yè)資管產(chǎn)品亦應(yīng)匹配；當(dāng)然PPP項(xiàng)目一般多采取等額本金付費(fèi)，具體對(duì)接時(shí)可以現(xiàn)金流測(cè)算投入期限。

9、?不得不得以具有滾動(dòng)發(fā)行、集合運(yùn)作、分離定價(jià)特征的資金池產(chǎn)品對(duì)接，——新解：新解：發(fā)行資管產(chǎn)品應(yīng)與項(xiàng)目對(duì)接并與項(xiàng)目周期匹配；滾動(dòng)發(fā)行的資金池產(chǎn)品不能對(duì)接項(xiàng)目，應(yīng)是發(fā)行專項(xiàng)資管產(chǎn)品（固定期限或滾動(dòng)期限）而非資金池對(duì)接PPP資本金；亦可待項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期再通過ABS提前結(jié)束資管產(chǎn)品（詳見財(cái)金（2017）55號(hào)文《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》）。?不得不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規(guī)承

10、擔(dān)償債責(zé)任，——新解：新解：前述已提到，合規(guī)的PPP項(xiàng)目，既有兩評(píng)（地方財(cái)政預(yù)算的10%可以覆蓋政府付費(fèi)或差補(bǔ)）又入了PPP庫（實(shí)質(zhì)上就是省級(jí)及國(guó)務(wù)院部門信用），金融企業(yè)發(fā)行資管產(chǎn)品對(duì)接項(xiàng)目資本金，應(yīng)不再要求地方政府提供擔(dān)保；非PPP項(xiàng)目可由地方國(guó)有企事業(yè)單位提供兜底安排或承擔(dān)償債責(zé)任。?不得不得變相為地方政府提供融資?！陆猓盒陆猓簯?yīng)以項(xiàng)目為融資對(duì)象，而不能以地方政府作為融資對(duì)象。?不得不得以地方政府承諾回購(gòu)、保證最低收益等隱含無風(fēng)