城市新區(qū)控規(guī)彈性控制體系初探

1、<p>　　城市新區(qū)控規(guī)彈性控制體系初探</p><p>　　摘要：當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中的種種弊端已然顯現(xiàn)，特別表現(xiàn)在面對(duì)城市新區(qū)地塊開(kāi)發(fā)過(guò)程中用地調(diào)整問(wèn)題包容性的欠缺，從而對(duì)控規(guī)的適應(yīng)性產(chǎn)生沖擊。面對(duì)這些問(wèn)題，通過(guò)技術(shù)與管理手段結(jié)合的方式，形成完整的彈性控制體系，在保證控規(guī)剛性的同時(shí)賦予地塊開(kāi)發(fā)一定的彈性，保證新區(qū)建設(shè)按照控規(guī)的指導(dǎo)思路順利進(jìn)行。 </p><p>　

2、　關(guān)鍵詞：控制性詳細(xì)規(guī)劃； 彈性控制； 城市新區(qū)； 控制體系； </p><p>　　中圖分類號(hào)：TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A </p><p>　　城市新區(qū)是我國(guó)城市郊區(qū)化的產(chǎn)物，早期主要由于城市蔓延及老城區(qū)衰敗而產(chǎn)生了功能相對(duì)單一的城市片區(qū)，如工業(yè)區(qū)、物流園區(qū)、居住區(qū)等。近年來(lái)城市高速發(fā)展，功能結(jié)構(gòu)更加完備，老城更新與舊城改造的深入進(jìn)行使得城市承載能力趨于峰值，而城市化帶來(lái)大量人口的涌入

3、與飽和的城市空間產(chǎn)生了矛盾。為避免城市圈層式外擴(kuò)所產(chǎn)生的負(fù)面影響，從而開(kāi)始了衛(wèi)星城的建設(shè)，被稱之為城市新區(qū)或新城。此類新區(qū)為綜合性城市，其功能混合，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，集居住、工作、休憩、交通四大基本功能與一體，具有完整性、系統(tǒng)性、獨(dú)立性特征，在地域空間上具有相對(duì)明確的發(fā)展界限的集中城市化區(qū)域。 </p><p>　　城市新區(qū)的特征決定了其開(kāi)發(fā)控制的彈性要求，由于其受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響及前期招商引資中開(kāi)發(fā)商的土地調(diào)整要求

4、等因素，在具體的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，地塊的指標(biāo)、性質(zhì)都存在著較大的變數(shù)。管理部門往往為吸引更多的企業(yè)入駐而默許上述調(diào)整要求，使得傳統(tǒng)控規(guī)的控制方法喪失控制能力，控制性詳細(xì)規(guī)劃（下文簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）也因喪失其法定性從而失去控制效能。文章通過(guò)對(duì)當(dāng)前控規(guī)存在的問(wèn)題及法定控制體系中的不足分析，尋求控規(guī)控制體系對(duì)地塊調(diào)整的包容，形成自身內(nèi)部的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，配合合理的規(guī)劃管理方式，構(gòu)建出針對(duì)城市新區(qū)的彈性控制體系。 </p><p>

5、　　1，控規(guī)的緣起與作用 </p><p>　　控制性詳細(xì)規(guī)劃始于上世紀(jì)80年代，最早的中國(guó)城市規(guī)劃體系中并不存在控規(guī)，但在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，總體規(guī)劃太泛，不能指導(dǎo)具體地塊建設(shè)；修建性詳細(xì)規(guī)劃又過(guò)于細(xì)致，不利于整體的把控。當(dāng)時(shí)的中國(guó)處在改革開(kāi)放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型這一大的時(shí)代背景下，土地也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的無(wú)償劃撥轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有償出讓，土地的使用強(qiáng)度與利益的掛鉤使得了開(kāi)發(fā)商以高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)來(lái)追求高額利

6、潤(rùn)，從而導(dǎo)致了城市建設(shè)朝無(wú)序狀態(tài)發(fā)展。在此之下，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。1982年上海虹橋土地出讓規(guī)劃的編制完成可以說(shuō)是形成了我國(guó)第一個(gè)控規(guī)，其后桂林中心區(qū)詳細(xì)規(guī)劃、廣州70平方公里的街區(qū)規(guī)劃都在不斷完善控規(guī)體系，終于在1991年，建設(shè)部將控規(guī)的內(nèi)容列入到《城市規(guī)劃編制辦法》當(dāng)中，這標(biāo)志著我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃體系的形成，同時(shí)也是規(guī)劃應(yīng)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期的城市中存在的各種問(wèn)題的反應(yīng)。 </p><p>　　控規(guī)作為法

7、定規(guī)劃被確立使得我國(guó)城市規(guī)劃體系更加完善，其產(chǎn)生對(duì)城市開(kāi)發(fā)控制具有以下幾點(diǎn)作用：首先，承接了上層次的總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，將上位規(guī)劃的構(gòu)想與空間布局通過(guò)指標(biāo)的形式深入落實(shí)下來(lái)，并指導(dǎo)下一層級(jí)的修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制；其次，控規(guī)明確提出了地塊的具體控制要求，對(duì)規(guī)劃管理中土地出讓、項(xiàng)目審批提供了依據(jù)，加強(qiáng)了城市開(kāi)發(fā)中規(guī)劃、管理、建設(shè)三個(gè)方面的聯(lián)系；第三，以數(shù)據(jù)的形式對(duì)城市三維空間進(jìn)行引導(dǎo)，同時(shí)從城市美學(xué)、建筑空間等藝術(shù)方面對(duì)未來(lái)開(kāi)發(fā)的建筑體量、

8、色彩、形式、組群等方面進(jìn)行要求，指導(dǎo)城市設(shè)計(jì)的進(jìn)行。 </p><p>　　2，當(dāng)前法定控制體系 </p><p>　　控規(guī)的控制體系為規(guī)劃研究的結(jié)果，包括規(guī)定性（指令性）指標(biāo)和指導(dǎo)性（引導(dǎo)性）指標(biāo)。其構(gòu)成內(nèi)容主要包括土地使用、設(shè)施配套、建筑建造、行為活動(dòng)[1][[1] 城市規(guī)劃資料集4—控制性詳細(xì)規(guī)劃 [M]: 中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2007. P17—P18]四個(gè)方面： </p&g

9、t;<p>　　土地使用包括土地使用性質(zhì)及環(huán)境容量控制。土地使用性質(zhì)主要對(duì)用地進(jìn)行定性、定量、定位，也就是確定土地的使用性質(zhì)、用地面積及用地邊界；環(huán)境容量主要強(qiáng)調(diào)城市的環(huán)境品質(zhì)及土地的承載力，包括容積率、建筑密度、綠地率等控制要素。土地使用主要以規(guī)定性指標(biāo)為主，突出其控制的核心性。 </p><p>　　建筑建造主要包括建筑建造控制及城市設(shè)計(jì)導(dǎo)引。建筑建造從建筑高度、建筑后退及建筑間距方面進(jìn)行控制，

10、強(qiáng)調(diào)建筑群之間的關(guān)系，及城市的消防、抗震、衛(wèi)生、安全等多方面技術(shù)原因；城市設(shè)計(jì)導(dǎo)引以城市美學(xué)為基礎(chǔ)，空間藝術(shù)設(shè)計(jì)為手段，對(duì)建筑體量、建筑色彩、建筑形式等建筑單體空間環(huán)境及建筑空間組合、建筑小品、其他環(huán)境要求等建筑組群空間環(huán)境方面進(jìn)行了引導(dǎo)性控制。 </p><p>　　設(shè)施配套包括市政設(shè)施配套和公共設(shè)施配套。設(shè)施配套保障了城市的生產(chǎn)生活。市政設(shè)施包括城市給水、排水、供電、交通等設(shè)施；公共設(shè)施包括城市的醫(yī)療、教育、

11、文化、休閑、辦公等設(shè)施。 </p><p>　　行為活動(dòng)包括交通活動(dòng)控制及環(huán)境保護(hù)規(guī)定。行為活動(dòng)從以人為本的角度出發(fā)，考慮到了人的活動(dòng)的舒適性與安全性。交通活動(dòng)控制包括交通組織、出入口方位及數(shù)量、裝卸場(chǎng)地等；環(huán)境保護(hù)規(guī)定包括噪聲、廢氣、廢水、垃圾等方面進(jìn)行控制。 </p><p>　　3，當(dāng)前控規(guī)實(shí)施過(guò)程中呈現(xiàn)的問(wèn)題 </p><p>　　3.1編制技術(shù)方面的不足

12、</p><p>　　3.1.1傳統(tǒng)控制方法彈性不足 </p><p>　　傳統(tǒng)的控制方法指對(duì)總體城市與具體地塊兩個(gè)層級(jí)進(jìn)行控制的方法?？傮w城市延續(xù)分區(qū)規(guī)劃確定的城市發(fā)展目標(biāo)，預(yù)測(cè)城市發(fā)展規(guī)模、建設(shè)總量、建設(shè)量分布狀況等；具體地塊承接總體城市層面確定的建設(shè)總量，綜合建設(shè)量分布狀況將具體的建設(shè)指標(biāo)平衡到具體地塊之中。此種方法在邏輯上并不存在問(wèn)題，但城市建設(shè)是一個(gè)自下而上的過(guò)程，若干具體地塊的

13、建設(shè)共同完成城市發(fā)展的目標(biāo)。而現(xiàn)實(shí)的建設(shè)過(guò)程中，地塊調(diào)整層出不窮，面對(duì)如此情形，一旦地塊的調(diào)整突破了規(guī)劃的控制性要求，這種控制方法便失去其控制效能，大量的地塊調(diào)整將導(dǎo)致控規(guī)失效。 </p><p>　　在城市建設(shè)總量一定的情況下，地塊指標(biāo)調(diào)整必然導(dǎo)致其他地塊指標(biāo)隨之變化。若在不強(qiáng)制保障城市建設(shè)總量，過(guò)多地塊調(diào)整可能導(dǎo)致控規(guī)失效的結(jié)果；而為了保證城市建設(shè)總量要求，可能引發(fā)城市建設(shè)的混亂。在市場(chǎng)面前，控規(guī)便顯得極為脆

14、弱，其結(jié)果是既未保障公共利益，又制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，完全偏離了開(kāi)發(fā)控制的初衷。[2] </p><p>　　3.1.2控制指標(biāo)科學(xué)性、靈活性不足 </p><p>　　控制指標(biāo)是控規(guī)的核心內(nèi)容，當(dāng)前控規(guī)指標(biāo)確定多以類比法、布局模擬法、規(guī)范規(guī)定法等方法進(jìn)行確定，這種直接“拍腦袋”或套用國(guó)家及地方規(guī)范確定的指標(biāo)難以與具體地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況相符合，而不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況、日照間距要求、地塊位置條件等

15、各有不同，因而形成控規(guī)指標(biāo)與實(shí)際要求不符，難以指導(dǎo)控規(guī)實(shí)施。 </p><p>　　控規(guī)指標(biāo)對(duì)容積率、建筑密度、建筑高度的限定主要通過(guò)限定其最高值的方法進(jìn)行，而限高值的確定在城市新區(qū)這種空間限制條件較少的區(qū)域難以確定，而具體地塊開(kāi)發(fā)在此區(qū)間的取值將受到上限值的限制，指標(biāo)的可選擇幅度難以滿足市場(chǎng)要求。 </p><p>　　3.1.3土地兼容控制不完善 </p><p&g

16、t;　　當(dāng)前土地分類是按照2011年最新出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)制定的，較之1990年標(biāo)準(zhǔn)的分類有所進(jìn)步，但變化不大。城市用地分類的類型并不能滿足規(guī)劃的實(shí)際需求，特別是城市用地開(kāi)發(fā)中的用地混合問(wèn)題，住宅與商業(yè)開(kāi)發(fā)混合一起，新興物流呈現(xiàn)商業(yè)、辦公、倉(cāng)庫(kù)于一體等多種用地混合形式，這些要求都難以在控規(guī)的用地分類中得到滿足，簡(jiǎn)單的強(qiáng)制性要求會(huì)造成項(xiàng)目難以實(shí)施或過(guò)長(zhǎng)的申請(qǐng)時(shí)間，從而導(dǎo)致了時(shí)間與金錢的浪費(fèi)。 </p><p>　　而當(dāng)前的

17、土地兼容性也難以彌補(bǔ)不同類型用地之間調(diào)整的不足，土地兼容性的應(yīng)用多用于分類中的小類用地之間的兼容，對(duì)用地的多樣性有一定的促進(jìn)作用，但總體來(lái)說(shuō)，其應(yīng)用范圍依舊過(guò)窄，主要是涉及到中類兼容的多是用于商業(yè)性用地對(duì)公益性用地，實(shí)際操作能力有限，對(duì)于用地性質(zhì)變更問(wèn)題并無(wú)指導(dǎo)能力。 </p><p>　　3.2規(guī)劃管理方面的原因 </p><p>　　3.2.1對(duì)利益均衡的考量不足 </p>

18、<p>　　城市新區(qū)多是在沒(méi)有任何產(chǎn)業(yè)支撐的基礎(chǔ)上興建的一座新的城市，對(duì)于管理者來(lái)說(shuō)，最重要的任務(wù)首先就是吸引更多的企業(yè)入駐，以促進(jìn)開(kāi)發(fā)和吸引人口。在這種思想的指導(dǎo)下，管理者往往以較低的姿態(tài)在招商中與企業(yè)商談，并開(kāi)出優(yōu)惠政策促進(jìn)企業(yè)的進(jìn)駐速度。企業(yè)在開(kāi)發(fā)中多會(huì)提出變更用地性質(zhì)、提高用地指標(biāo)等要求來(lái)增加開(kāi)發(fā)收益，但這種要求帶來(lái)的用地調(diào)整往往對(duì)周邊用地的交通、環(huán)境等條件帶來(lái)負(fù)面影響，而管理者為吸引更多企業(yè)往往滿足開(kāi)發(fā)單位這種地

19、塊變更要求。利益均衡是以不犧牲社會(huì)和環(huán)境的效益為原則,同時(shí)又要做到能最大限度地發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)效益，這是衡量土地開(kāi)發(fā)利用合理與否的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，更是土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃所不斷追求的目標(biāo)。[3]而上述做法則可能給城市居民帶來(lái)交通擁堵、居住環(huán)境質(zhì)量下降、游憩空間減少、公共服務(wù)設(shè)施使用不便等不良結(jié)果，從而使得城市居民的利益不能得到保障。 </p><p>　　3.2.2規(guī)劃管理靈活性不足 </p><p&g

20、t;　　當(dāng)前的規(guī)劃管理往往出現(xiàn)兩個(gè)極端，即規(guī)劃審批完全遵照控規(guī)要求或規(guī)劃審批偏向于開(kāi)發(fā)要求。前者要求過(guò)嚴(yán)將導(dǎo)致部分合理性要求被拒絕，土地開(kāi)發(fā)要求提高，城市開(kāi)發(fā)速率降低；而后者由于要求過(guò)松將使得規(guī)劃的法定性喪失，規(guī)劃變?yōu)橐患埧照?。而合理的管理與審批應(yīng)當(dāng)因時(shí)而動(dòng)，在不同時(shí)期做出合理的抉擇，靈活決策是周旋于兩種極端的核心。 </p><p>　　4，彈性控制體系建構(gòu) </p><p>　　4.1

21、總體分層、側(cè)重控制框架 </p><p>　　規(guī)劃將城市分為三層作為主線進(jìn)行控制，即總體城市—控制單元—具體地塊，針對(duì)其不同的功能要求，提出具體的控制方法。 </p><p>　　總體城市層面主要是與上位規(guī)劃的合理對(duì)接，對(duì)城市的功能定位、人口規(guī)模、建設(shè)用地總量、各類用地比例等要素進(jìn)行確定，此層面對(duì)具體的建設(shè)控制作用較弱，但其中涉及到的人口、用地等定量指標(biāo)確是指導(dǎo)城市建設(shè)的總指標(biāo)，是強(qiáng)制性的

22、內(nèi)容，一旦確定，則不得更改。 </p><p>　　控制單元層面是分層控制中的核心控制層面?？刂茊卧歉鶕?jù)不同的主導(dǎo)功能，結(jié)合道路、綠地、河流等人工與自然邊界所劃定的月100公頃用地的小塊區(qū)域，在工業(yè)區(qū)、物流區(qū)范圍可適當(dāng)擴(kuò)大?？刂茊卧饕獜?qiáng)調(diào)單元的主導(dǎo)功能、所容納的人口、凈用地面積、開(kāi)發(fā)建設(shè)總量、“五線”控制區(qū)、公共設(shè)施（主要指教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公益設(shè)施）與基礎(chǔ)設(shè)施，綠地（包括廣場(chǎng)）等強(qiáng)制性控制要素?？刂浦性诳刂?/p>

23、單元層面強(qiáng)制性的控制上述要素的基礎(chǔ)上，才能為下一層面的地塊控制提供更大的彈性空間。 </p><p>　　在地塊層面，控制要求將會(huì)放寬，使得具體地塊的建設(shè)更具有彈性。此層面放棄了傳統(tǒng)的地塊性質(zhì)、用地指標(biāo)、地塊位置的單一化，在同一控制單元內(nèi)部，可進(jìn)行局部的用地性質(zhì)、位置、指標(biāo)的調(diào)整，但總的調(diào)整則應(yīng)滿足控制單元人口、用地、開(kāi)發(fā)建設(shè)的總量要求。 </p><p>　　4.2指標(biāo)分區(qū)、逐級(jí)控制 &

24、lt;/p><p>　　規(guī)劃中同種用地性質(zhì)聚集形成一定規(guī)模的區(qū)域多被稱為區(qū)，如居住用地集中區(qū)域稱為居住區(qū)，商業(yè)用地集中的區(qū)域稱為商業(yè)區(qū)等。這些用地在空間上的集中既方便使用，同時(shí)也促進(jìn)規(guī)模效應(yīng)的形成，有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些區(qū)域因其業(yè)態(tài)構(gòu)成及所關(guān)注的核心內(nèi)容不同促使了規(guī)劃對(duì)其控制的差異。這種差異在規(guī)劃上有助于規(guī)劃師對(duì)城市總體進(jìn)行開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分區(qū)，傳統(tǒng)的強(qiáng)度分區(qū)觀念正由此而來(lái)，并具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。 </p>&l

25、t;p>　　城市分區(qū)包括兩個(gè)層面的內(nèi)容，城市總體層面的分區(qū)層級(jí)和區(qū)域內(nèi)部的分區(qū)層級(jí)，此兩種分區(qū)要求的依據(jù)不同，側(cè)重的方面也不同，但其共同之處在于將城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度逐層剝離，形成開(kāi)發(fā)量在空間上的分布情況。 </p><p>　　城市總體層面的分區(qū)層級(jí)主要源于城市的功能分區(qū)，其關(guān)注的內(nèi)容為土地的開(kāi)發(fā)量在城市中的空間分布狀態(tài)，而依據(jù)則在于功能對(duì)建筑業(yè)態(tài)及開(kāi)發(fā)量的要求。城市的分區(qū)在功能的指導(dǎo)下形成了與功能相關(guān)用地的聚合

26、，而不同的功能對(duì)土地的開(kāi)發(fā)要求也有所不同，無(wú)數(shù)城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，城市開(kāi)發(fā)量最高，建筑最為集中的地區(qū)為城市商務(wù)辦公區(qū)，商業(yè)區(qū)次之，其后分別為居住區(qū)、小鎮(zhèn)、工業(yè)物流區(qū)、農(nóng)莊，從而城市開(kāi)發(fā)量在空間上形成層級(jí)分明，逐級(jí)遞減的分布狀態(tài)。 </p><p>　　區(qū)域內(nèi)部的分區(qū)層級(jí)是對(duì)城市分區(qū)進(jìn)行的深入研究，用以承接上層分區(qū)，更為細(xì)致的將開(kāi)發(fā)量進(jìn)行劃分的控制方法。此類分區(qū)層級(jí)控制的依據(jù)在于區(qū)位條件、周邊環(huán)境、公共設(shè)施等因

27、素對(duì)開(kāi)發(fā)量分布的影響，側(cè)重于對(duì)上層分區(qū)進(jìn)行逐個(gè)在分區(qū)，形成具體的、更小范圍的開(kāi)發(fā)量分布。具體的開(kāi)發(fā)量因受到各種因素的綜合作用，需通過(guò)技術(shù)手段對(duì)各類影響因子進(jìn)行分析，將分析結(jié)果疊加，形成開(kāi)發(fā)量的空間分布狀態(tài)。 </p><p>　　4.3用地分類、彈性控制 </p><p>　　用地的分類控制難以離開(kāi)類型學(xué)的基礎(chǔ)，類型學(xué)是一種分組歸類方法的體系，其各成分是用假設(shè)的各個(gè)特別屬性來(lái)識(shí)別的，這些屬

28、性彼此之間相互排斥而集合起來(lái)卻又包羅無(wú)遺，這種分組歸類方法因在各種現(xiàn)象之間建立有限的關(guān)系而有助于論證和探索。而對(duì)于城市建設(shè)用地的分類，這種特別屬性分為公益性與商業(yè)性。 </p><p>　　公益和商業(yè)屬性的確定源于開(kāi)發(fā)建設(shè)的投資主體及功能構(gòu)成，投資主體以政府出資與用地開(kāi)發(fā)企業(yè)出資與其對(duì)應(yīng)，政府出資建設(shè)的用地主要為城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、綠地等類型用地，這些用地的功能在于保障城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)需求、居民生活、人居環(huán)境等基

29、本需求，此類用地的開(kāi)發(fā)非以營(yíng)利為目的。而開(kāi)發(fā)商投資建設(shè)的用地主要為商業(yè)、居住、工業(yè)、物流等能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的用地，這些用地承載著城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是城市活力的核心體現(xiàn)部分。 </p><p>　　不同屬性的用地類型在規(guī)劃中的控制方式也有所不同，此種不同涉及到規(guī)劃指標(biāo)與用地性質(zhì)兩個(gè)方面。對(duì)于規(guī)劃指標(biāo)，公益性用地需嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃確定的指標(biāo)要求，而規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格控制此類用地的總量及空間分布，仔細(xì)核算其服務(wù)半徑及服務(wù)人群數(shù)量，合

30、理確定控制指標(biāo)；商業(yè)性用地的指標(biāo)較之公益性用地指標(biāo)具有很大的彈性空間，規(guī)劃中地塊確定的指標(biāo)主要用以指導(dǎo)，并非嚴(yán)格要求，其具體的取值需規(guī)劃提供更加寬泛的空間，形成不同類型用地各類指標(biāo)的綜合取值范圍，開(kāi)發(fā)商可根據(jù)具體項(xiàng)目要求取值。對(duì)于用地方面，原則上公益性用地的調(diào)整在規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)被拒絕，而商業(yè)性用地可進(jìn)行用地性質(zhì)變更、用地置換等用地調(diào)整。但在實(shí)際操作中也不排除商業(yè)性用地與公益性用地進(jìn)行置換的可能，其前提應(yīng)保證公益性用地的總量，且調(diào)整范圍應(yīng)堅(jiān)持

31、就近原則，不能跨控制單元進(jìn)行。 </p><p>　　4.4動(dòng)態(tài)調(diào)整、單元平衡 </p><p>　　城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，各因素相互影響、相互制約，規(guī)劃的實(shí)施也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整變化?？匾?guī)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的規(guī)劃，對(duì)于編制完成的控規(guī)也應(yīng)隨著時(shí)間的推移和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整便由此形成。其主要應(yīng)用于規(guī)劃編制完成后，城市進(jìn)行開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，不斷監(jiān)測(cè)開(kāi)發(fā)量，并對(duì)剩余開(kāi)發(fā)量進(jìn)行再分配

32、。 </p><p>　　城市動(dòng)態(tài)平臺(tái)的構(gòu)成需要涉及資料收集整理、數(shù)理統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)應(yīng)用、規(guī)劃控制理論等多門學(xué)科，總的來(lái)說(shuō)是一個(gè)保證總量平衡，內(nèi)部指標(biāo)變化后開(kāi)發(fā)量再分配的一個(gè)綜合性過(guò)程。其對(duì)象主要針對(duì)控制單元的開(kāi)發(fā)量、指標(biāo)及地塊層面確定的具體指導(dǎo)性指標(biāo)。以控制單元的具體量化的內(nèi)容為基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，以地塊指導(dǎo)性指標(biāo)為參照，以具體建設(shè)指標(biāo)為動(dòng)態(tài)因子，通過(guò)對(duì)不斷增多的動(dòng)態(tài)因子與參照指標(biāo)進(jìn)行比較，最后與基準(zhǔn)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，形成最新

33、的合理的各類指標(biāo)。 </p><p>　　4.5分期管理、利益均衡 </p><p>　　分期管理是從城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程出發(fā)，運(yùn)用博弈理論，分析不同階段政府與開(kāi)發(fā)商博弈中自身所掌握的優(yōu)劣勢(shì)條件，從規(guī)劃管理者的角度確定不同階段的規(guī)劃管理針對(duì)開(kāi)發(fā)者的要求應(yīng)以何種策略進(jìn)行應(yīng)對(duì)將更為合理。 </p><p>　　新城的建設(shè)成形是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，需要大量的資金、技術(shù)的投入，但

34、所有的一切都是以人為主體進(jìn)行操控，因而城市規(guī)劃的制定不能拋卻“人”這一重要因素而單說(shuō)技術(shù)，這是不完善的。在參與建設(shè)的工程中，涉及到多種多樣的人的參與，從其對(duì)問(wèn)題的核心關(guān)注面來(lái)說(shuō)大致可以分為三類，即開(kāi)發(fā)者（企業(yè)）、管理者（政府）、使用者（市民）。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)開(kāi)發(fā)者關(guān)注的是投資后的資產(chǎn)回報(bào)（利潤(rùn)），管理者關(guān)注的是社會(huì)回報(bào)(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源以及社會(huì)對(duì)城市建設(shè)的認(rèn)可度)，使用者關(guān)注的是在其中居住、休閑、工作等一系列社會(huì)活動(dòng)的舒適度。三方存在著

35、相輔相成的關(guān)系。 </p><p>　　其中管理者為組織核心，其所關(guān)注的資金來(lái)源與建設(shè)成果認(rèn)可度分別來(lái)源于開(kāi)發(fā)者和使用者，同時(shí)使用者所關(guān)注的社會(huì)活動(dòng)的舒適度則需要政府通過(guò)開(kāi)發(fā)者所提供的資金進(jìn)行支撐，開(kāi)發(fā)者追求的利潤(rùn)的多寡則大多來(lái)自于政府提供的政策優(yōu)勢(shì)及土地供應(yīng)情況，這其中的矛盾沖突則主要來(lái)源于開(kāi)發(fā)者追求高額利潤(rùn)時(shí)對(duì)土地的過(guò)度開(kāi)發(fā)與居住者對(duì)環(huán)境的要求。在此之中管理者就將作為一個(gè)協(xié)調(diào)者從中周旋，權(quán)衡利弊，做出決斷，歸

36、結(jié)起來(lái)就是如何操作的問(wèn)題，而解決的方法則需要管理者針對(duì)城市建設(shè)的不同時(shí)期以不同的決策來(lái)平衡各方利益。 </p><p>　　4.6綜合彈性控制體系 </p><p>　　綜合上文所述，城市新區(qū)彈性控制框架內(nèi)容主要針對(duì)涇河新城總體設(shè)計(jì)框架中開(kāi)發(fā)控制部分進(jìn)行研究確定的，自成體系。這一體系從技術(shù)層面和管理層面進(jìn)行構(gòu)建，技術(shù)層面以分層控制為主要軸線，劃分出總體城市、控制單元、具體地塊三個(gè)層級(jí)，對(duì)各

37、個(gè)層級(jí)提出不同的控制要求，而各個(gè)層級(jí)內(nèi)部指標(biāo)及用地的控制需要分期控制和分類控制中的控制方法提供支持，分區(qū)控制中的總體分區(qū)有助于確定控制單元的開(kāi)發(fā)量，而內(nèi)部分區(qū)則深入控制單元，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部地塊開(kāi)發(fā)量的分布情況。分類控制中對(duì)于用地與指標(biāo)的控制方法是完善具體地塊控制的重要支撐。管理層面以規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整與分期管理為主，以不同時(shí)期的管理策略對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)要求，落實(shí)彈性控制的技術(shù)性內(nèi)容，形成從規(guī)劃到管理完整的綜合彈性控制體系。 </p>

38、<p>　　圖1：城市新區(qū)控規(guī)彈性控制體系 </p><p><b>　　結(jié)語(yǔ) </b></p><p>　　控規(guī)充實(shí)與完善了我國(guó)城市規(guī)劃體系，但面對(duì)當(dāng)前城市建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，控規(guī)所表現(xiàn)出的控制效能逐漸降低，其核心原因在于控規(guī)的控制面面具到，控制性過(guò)強(qiáng)，引導(dǎo)性欠缺。傳統(tǒng)自上而下制定的控規(guī)控制要求表面看起來(lái)有理有據(jù)，一點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中對(duì)局部進(jìn)行調(diào)整，則大多毫無(wú)

39、辦法進(jìn)行總體上的平衡，從而使得城市建設(shè)問(wèn)題逐漸放大?？匾?guī)彈性控制體系的建構(gòu)從上述問(wèn)題出發(fā)，既要保證從上之下環(huán)環(huán)相扣的控制要求，同時(shí)在具體對(duì)實(shí)施中可能出現(xiàn)的調(diào)整問(wèn)題以規(guī)劃的彈性來(lái)緩和建設(shè)中的矛盾，提高控規(guī)的適應(yīng)性與可操作性。把握住控規(guī)彈性與剛性的控制度，結(jié)合合理的管理方式，提高控規(guī)對(duì)城市建設(shè)的指導(dǎo)性。 </p><p><b>　　參考資料： </b></p><p>