破產(chǎn)程序中法院監(jiān)督指導(dǎo)管理人機制的研究

1、<p>　　破產(chǎn)程序中法院監(jiān)督指導(dǎo)管理人機制的研究</p><p>　　摘 要 破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中起著主導(dǎo)作用，但目前破產(chǎn)管理人存在不少問題。根據(jù)我國破產(chǎn)的實際情況，有必要加強法院對管理人的指導(dǎo)和監(jiān)督。法院應(yīng)當(dāng)在平衡管理人獨立性與和專業(yè)性的原則上，細化監(jiān)督指導(dǎo)管理人措施。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 破產(chǎn)程序 法院監(jiān)督 破產(chǎn)管理人 </p><p>

2、　　作者簡介：黃玉強，浙江省金華市中級人民法院。 </p><p>　　中圖分類號：D926.2文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2013）04-283-02 </p><p>　　按照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)事務(wù)由破產(chǎn)管理人負(fù)責(zé)管理。在破產(chǎn)程序中，破產(chǎn)管理人執(zhí)行職務(wù)的公正客觀與否，直接關(guān)系到破產(chǎn)程序能否順利進行，關(guān)系到破產(chǎn)人和債權(quán)人的切身利益。管理人在一定程度上甚至主宰著

3、債務(wù)人企業(yè)的命運?！敖^對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！比绾螌ζ飘a(chǎn)管理人的工作進行監(jiān)督指導(dǎo)，有效推進企業(yè)破產(chǎn)順利進行，是破產(chǎn)程序中必須要解決的問題。 </p><p>　　一、現(xiàn)狀分析：破產(chǎn)管理人存在的問題 </p><p>　　在債務(wù)人企業(yè)進入破產(chǎn)程序后，普通債權(quán)人會集中到破產(chǎn)程序中主張債權(quán)、要求分配破產(chǎn)財產(chǎn)，除此以外還有財產(chǎn)權(quán)利人、公法債權(quán)享有人（如稅務(wù)機關(guān)）、雇員等主張權(quán)利，另外，債務(wù)人的股

4、東和管理層、消費者、顧客、供應(yīng)商等各種與債務(wù)人企業(yè)有利害關(guān)系的群體也會表達自己的利益訴求。以債務(wù)人幾乎是所剩無幾的財產(chǎn)來滿足眾多利害關(guān)系人的權(quán)利請求，其利益關(guān)系的沖突與尖銳程度可想而知。破產(chǎn)管理人是債務(wù)人財產(chǎn)的管理者，是債務(wù)人業(yè)務(wù)的決策者，是破產(chǎn)事務(wù)的具體執(zhí)行機構(gòu)，在破產(chǎn)程序中享有諸如接管、清算、評估和分配等廣泛權(quán)限。我國的破產(chǎn)管理人的管理水平有了不少的提高，但仍存在著不少問題。 </p><p>　　（一）知識

5、結(jié)構(gòu)單一，執(zhí)業(yè)經(jīng)驗不足 </p><p>　　目前，管理人成員基本為律師或注冊會計師。雖然在法律素養(yǎng)或財會知識方面相對豐富，但企業(yè)經(jīng)營管理知識普遍欠缺。企業(yè)經(jīng)營管理方面的綜合性知識和經(jīng)驗欠缺，其管理企業(yè)財產(chǎn)和營業(yè)事務(wù)，尤其是制定破產(chǎn)企業(yè)重整計劃、監(jiān)督重整計劃執(zhí)行等方面的能力非常有限。豍特別是一些債權(quán)債務(wù)復(fù)雜、利益沖突激烈、涉及職工利益保障、秩序隱控和歷史遺留問題的處理上，許多管理人因執(zhí)業(yè)經(jīng)驗不足，缺乏有效的應(yīng)對措

6、施，稍有不慎，即有可能引發(fā)群體性糾紛，影響破產(chǎn)程序的進程。 </p><p>　?。ǘ┤狈εc政府相關(guān)部門有效溝通 </p><p>　　涉及國有資產(chǎn)或公共利益的企業(yè)一般由政府相關(guān)部門組成的清算組擔(dān)任管理人，該類管理人可利用的公共資源較多，與政府其他部門溝通相對較順。由社會中介機構(gòu)擔(dān)任管理人的，因其本身地位和能力的局限，與政府有關(guān)部門的溝通渠道不甚暢通，政府有關(guān)部門對管理人的工作不甚配合。

7、與政府的溝通不暢勢必延緩或阻礙破產(chǎn)程序的順利進行。 </p><p>　　（三）破產(chǎn)法對管理人監(jiān)督指導(dǎo)的規(guī)定過于原則化 </p><p>　　《企業(yè)破產(chǎn)法》并沒有具體規(guī)定哪時些屬于對債權(quán)人利益有重大影響的行為，應(yīng)當(dāng)如何報告。也沒有對法院、債權(quán)人會議和債權(quán)人委員會監(jiān)督管理人的方式作出規(guī)定，從而導(dǎo)致對管理人的監(jiān)督指導(dǎo)缺乏可操作性，使得法院、債權(quán)人會議和債權(quán)人委員會無法正確行使自己的權(quán)利。同時破

8、產(chǎn)法也未規(guī)定管理人在就職前提供財產(chǎn)擔(dān)保，這也無疑減少了對管理人行為的監(jiān)督。 </p><p>　?。ㄋ模┢飘a(chǎn)管理人責(zé)任制度不完善 </p><p>　　破產(chǎn)法對破產(chǎn)管理人法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定主要有兩條。其中，第一百三十條規(guī)定：“管理人未依照本法規(guī)定勤勉盡責(zé)，忠實執(zhí)行職務(wù)的，人民法院可以依法處以罰款；給債權(quán)人、債務(wù)人或者第三人造成損失，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。”第一百三十一條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)

9、成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！币陨蟽蓷l規(guī)定至少存在以下不足：一是責(zé)任形式不夠全面。規(guī)定了民事責(zé)任和刑事責(zé)任，缺少了行政責(zé)任。二是缺乏認(rèn)定責(zé)任的方式。對于如何認(rèn)定管理人未按規(guī)定勤勉盡責(zé)，忠實執(zhí)行職務(wù)，并未規(guī)定具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、方式，也沒有規(guī)定民事責(zé)任的免責(zé)事由、責(zé)任承擔(dān)范圍、歸責(zé)原則以及責(zé)任財產(chǎn)的來源等，致使其民事責(zé)任追究難以有效實施，造成司法認(rèn)定困難。破產(chǎn)程序結(jié)束后，也未規(guī)定對破產(chǎn)管理人的工作進行審計或認(rèn)定。 </p>&l

10、t;p>　　二、解困分析：法院對破理人進行監(jiān)督指導(dǎo)的必要性 </p><p>　　破產(chǎn)管理人存在的上述問題需要從不斷完善破產(chǎn)機制上努力，特別是對管理人的監(jiān)督指導(dǎo)機制。就當(dāng)前破產(chǎn)制度的運行來看，強化法院對管理人的監(jiān)督指導(dǎo)是解決破產(chǎn)管理人存在的眾多問題的有效途徑。 </p><p>　?。ㄒ唬﹤鶛?quán)人會議和債權(quán)人委員會監(jiān)督的弊端 </p><p>　　《企業(yè)破產(chǎn)法》

11、在舊破產(chǎn)規(guī)定的法院監(jiān)督的一元化監(jiān)督機制的基礎(chǔ)上增加了債權(quán)人會議、債權(quán)人委員會的監(jiān)督。但是，從企業(yè)破產(chǎn)實踐來看，債權(quán)人會議不是常設(shè)機構(gòu)，且為召開的時間和成本所限制，無法對破產(chǎn)程序進行日常性監(jiān)督，不利于及時解決問題和破產(chǎn)程序的迅速進行。另外，破產(chǎn)工作要求的專業(yè)性強，特別是對于一些外地債權(quán)人，由于時間及信息交流上的原因，往往對于破產(chǎn)的細節(jié)不是很了解，導(dǎo)致這些債權(quán)人難以作出實質(zhì)性的決定，從而影響破產(chǎn)的進程。債權(quán)人委員會也非必須設(shè)立的機構(gòu)，可以根

12、據(jù)債權(quán)人會議的決定設(shè)立或不設(shè)立。即使設(shè)立，債權(quán)人委員會畢竟是由債權(quán)人會議選舉出來的，要對債權(quán)人會議負(fù)責(zé)，客觀上缺乏獨立性，有可能為片面追求大債權(quán)人利益，忽視小債權(quán)人和其他利害關(guān)系人的利益，影響破產(chǎn)程序的公正性。 </p><p>　　（二）參照國外經(jīng)驗，加強法院對管理人的監(jiān)督指導(dǎo)的可行性 </p><p>　　從其他一些國家破產(chǎn)制度的總體設(shè)計來看，也無不強調(diào)法院在破產(chǎn)管理制度的監(jiān)督指導(dǎo)。如

13、日本破產(chǎn)法第161條就明確規(guī)定：“破產(chǎn)管理人屬法院監(jiān)督。”德國破產(chǎn)法第58條第1款也規(guī)定：“破產(chǎn)管理人受破產(chǎn)法院監(jiān)管。法院得隨時要求其提供相關(guān)說明或案情及管理情況報告?！庇飘a(chǎn)法則更明確地指出，法院對破產(chǎn)管理人具有全面控制的職權(quán)，并可對破產(chǎn)管理人作出的任何決定，予以確認(rèn)、否決或者修改。其他監(jiān)督主體主要包括債權(quán)人會議、破產(chǎn)人、監(jiān)察委員等，它們對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督只有通過法院才能真正起到監(jiān)督作用。 </p><p>

14、　?。ㄈ膶嵺`來看，加強法院的監(jiān)督指導(dǎo)利大于弊 　　我國企業(yè)破產(chǎn)制度施行以來，法院在破產(chǎn)制度的建立與發(fā)展中起著重要作用。無論是舊破產(chǎn)法的清算組還是現(xiàn)在的管理人，從未脫離過法院的監(jiān)督?！捌飘a(chǎn)管理人是破產(chǎn)案件受理后依法成立的，在法院的指揮和監(jiān)督之下全面接管破產(chǎn)企業(yè)并負(fù)責(zé)破產(chǎn)財產(chǎn)的保管、清理、估價和分配等破產(chǎn)事務(wù)的專門機構(gòu)?！必Q強化法院對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督指導(dǎo)利大于弊，理由如下：一是法院的中立性決定了其監(jiān)督指導(dǎo)的公正性。法院與破產(chǎn)企業(yè)并無利

15、益關(guān)系，在處理破產(chǎn)案件中完全處于中立地位。二是法院在破產(chǎn)案件的處理中積累了豐富的經(jīng)驗，審理破產(chǎn)案件專業(yè)化程度較高。我國企業(yè)破產(chǎn)管理人機制設(shè)立時間較短，破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)水平普遍不是很高，經(jīng)驗不足，而法院在破產(chǎn)業(yè)務(wù)的處理上相對經(jīng)驗充分。全國不少法院已設(shè)立了專業(yè)的破產(chǎn)審判庭。三是法院享有相對充分的公權(quán)力。企業(yè)破產(chǎn)因涉及各方利益的處理，往往需要與政府各相關(guān)部門或其他法院進行協(xié)調(diào)。法院本身屬于國家司法機關(guān)，具有較高的權(quán)威性，享有與利用國家資源的能力

16、和條件。通過法院與其他國家機關(guān)溝通交流相對方便。 </p><p>　　三、完善建議：強化法院對管理人指導(dǎo)與監(jiān)督 </p><p>　　法院監(jiān)督制度和機制的運行，關(guān)鍵還是實務(wù)中如何進一步細化工作規(guī)則和流程，如何在堅持管理人監(jiān)督指導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上，完善法院監(jiān)督指導(dǎo)機制的可操作性和有效性。 </p><p>　?。ㄒ唬┢飘a(chǎn)管理人監(jiān)督指導(dǎo)的原則 </p>&l

17、t;p>　　法院在完善破產(chǎn)管理人指導(dǎo)監(jiān)督機制時應(yīng)當(dāng)妥善平衡管理人獨立性與和專業(yè)性與法院中立性之間的矛盾。 </p><p>　　一是尊重管理人的獨立性和專業(yè)性。破產(chǎn)管理人并非法院的分支機構(gòu)。在破產(chǎn)程序整個進程中，應(yīng)當(dāng)充分保持管理人的中立性。法院加強對管理人監(jiān)督指導(dǎo)的同時，又要注意避免過度干預(yù)管理人的具體工作。只要破產(chǎn)管理人依法進行的有利于實現(xiàn)破產(chǎn)財產(chǎn)價值最大化，法院就不應(yīng)輕易干預(yù)。特別是債權(quán)人會議一致確認(rèn)的

18、管理人提交的方案，如需法院裁定確認(rèn)的，法院應(yīng)從程序上進行審查并確認(rèn)。豏管理人一般在破產(chǎn)債權(quán)催收、清賬等一些具體事務(wù)上相對專業(yè)。應(yīng)當(dāng)尊重管理人對破產(chǎn)專業(yè)事務(wù)的處理能力，防止法院對破產(chǎn)具體事務(wù)干涉過深。 </p><p>　　二是保持法院自身的中立性。在處理破產(chǎn)案件時，法院應(yīng)保持自身的中立性，不能因為破產(chǎn)案件的處理，與破產(chǎn)管理人地位混同。特別是當(dāng)破產(chǎn)管理人就破產(chǎn)企業(yè)對外債權(quán)進行追討或?qū)ν鈧鶆?wù)進行清結(jié)時，不能片面強調(diào)破

19、產(chǎn)程序順利進行或社會效果，無視法院處理相關(guān)案件中的公正性。在破產(chǎn)管理人出現(xiàn)影響破產(chǎn)程序或破產(chǎn)財產(chǎn)價值的問題和困難時，法院及時監(jiān)督指導(dǎo)，推進破產(chǎn)順利開展。 </p><p>　?。ǘ┘毣ㄔ罕O(jiān)督指導(dǎo)措施 </p><p>　　1.建立法院與管理人長效溝通機制。法院與破產(chǎn)管理人之間應(yīng)建立制度化的長效構(gòu)通機制，對企業(yè)債權(quán)債務(wù)清理、財產(chǎn)變價處置、職工破產(chǎn)安置等相關(guān)工作應(yīng)形成統(tǒng)一安排。法院與管理人

20、可就企業(yè)破產(chǎn)過程中出現(xiàn)的可能影響破產(chǎn)進程、企業(yè)穩(wěn)定、群體糾紛等問題進行定期溝通。及時指導(dǎo)管理人排解矛盾，解決糾紛，確保企業(yè)破產(chǎn)工作的正常進行。 </p><p>　　2.強化管理人的工作職責(zé)。法院對管理人進行指導(dǎo)監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)讓管理人明確自己的工作職責(zé)，防止因職責(zé)模糊引起破產(chǎn)程序障礙。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十五條的規(guī)定，管理人的職責(zé)應(yīng)當(dāng)主要包括九項內(nèi)容。對于破產(chǎn)法已經(jīng)明確規(guī)定的職責(zé)，應(yīng)由依法對管理人履行的情況進行監(jiān)

21、督指導(dǎo)。在破產(chǎn)程序因破產(chǎn)事務(wù)職責(zé)不清出現(xiàn)出現(xiàn)障礙時，法院也應(yīng)及時根據(jù)該條第（九）項規(guī)定確定管理人職責(zé)，防止因管理人職責(zé)不清而影響管理程序的進行。 </p><p>　　3.明確管理人的相關(guān)訴訟權(quán)利。破產(chǎn)案件中的訴訟，無論是催收債權(quán)，還是確認(rèn)債務(wù)，均直接影響到破產(chǎn)企業(yè)和其他債權(quán)人的實體利益。而該些訴訟一般只有管理人單獨參與，存在一定的監(jiān)督難度。管理人在對破產(chǎn)申請受理之前成立而雙方當(dāng)事人均未履行完畢的合同，應(yīng)報請法院

22、同意，作出解除合同或繼續(xù)履行的決定，并書面通知對方當(dāng)事人。管理人在訴訟過程中決定撤訴、和解或承認(rèn)、變更放棄訴訟請求的，應(yīng)事先報法院審查，必要時須經(jīng)債權(quán)人委員會同意。管理人在實施《企業(yè)破產(chǎn)法》第六十九條規(guī)定的重大財產(chǎn)處分事項的，應(yīng)當(dāng)附相應(yīng)的證據(jù)材料，事先報債權(quán)人委員會和法院審查或?qū)徍伺鷾?zhǔn)。 </p><p>　　4.細化管理人報酬的確定和支付方式。管理人的報酬制度是促進管理人履行職責(zé)，提高工作積極性的重要激勵措施。

23、管理人的報酬應(yīng)由法院綜合考慮債務(wù)人最終清償?shù)呢敭a(chǎn)總額、破產(chǎn)案件的復(fù)雜性、管理人的勤勉程度等因素確定。律師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)或個人為管理人的，法院可以聘請相關(guān)機構(gòu)或人員，所需費用從管理人報酬中支付。以政府成立的清算組為管理人的，經(jīng)法院許可后，從法院編制的管理人名冊中選聘相關(guān)機構(gòu)或人員參與破產(chǎn)事務(wù)，聘請費用作為破產(chǎn)費用由債務(wù)人財產(chǎn)隨時支付。 </p><p>　　5.規(guī)定管理人破產(chǎn)程序終結(jié)后的相關(guān)工作，強化管理人責(zé)

24、任考核。管理人應(yīng)當(dāng)自破產(chǎn)程序終結(jié)之日起十日內(nèi)，向破產(chǎn)人的原稅務(wù)登記機關(guān)申請辦理注銷稅務(wù)登記，向破產(chǎn)人的原工商登記機關(guān)申請辦理注銷工商登記，應(yīng)當(dāng)將管理人印章交公安機關(guān)銷毀，并將銷毀的證明送交法院。健全破產(chǎn)責(zé)任審計監(jiān)督。法院在審查管理人工作報告、檔案時，發(fā)現(xiàn)管理人的行為存在重大瑕疵、有嚴(yán)重違反忠實義務(wù)，故意損害債權(quán)人利益時，可以啟用責(zé)任審計。如果管理人確有違反勤勉忠實義務(wù)或者其他嚴(yán)重違法行為，應(yīng)當(dāng)對管理人進行必要的處罰。 </p>

25、;<p><b>　　注釋： </b></p><p>　　豍山東省高級人民法院民二庭課題組.反思與重塑：關(guān)于破產(chǎn)管理人制度適用與完善問題的調(diào)研報告.商事審判指導(dǎo).總第25輯，第78頁. </p><p>　　豎湯維建.企業(yè)破產(chǎn)法新舊專題比較與案例應(yīng)用.中國法制出版社.2006年版.第116頁. </p><p>　　豏孫文鷹，陳