淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的“土地返包”現(xiàn)象

1、<p>　　淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的“土地返包”現(xiàn)象</p><p>　　摘 要 本文從細(xì)微處著手簡單概括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的“土地返包”現(xiàn)象的特征，并詳細(xì)的分析其產(chǎn)生的原因、危害及解決方案。最后得出結(jié)論：只有加強(qiáng)政府監(jiān)管、充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用、建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度才能從根本上減少和杜絕土地返包的出現(xiàn)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度穩(wěn)健的推行，維護(hù)農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。 </p><p>

2、;　　關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 土地返包 流轉(zhuǎn)關(guān)系 政府監(jiān)管 </p><p>　　作者簡介：李冬，河南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2012級本科生。 </p><p>　　中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2015）04-223-02 </p><p>　　“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父?！笨梢娡恋貙τ趧?chuàng)造財(cái)富的重要性，對于中國這個(gè)典型的

3、農(nóng)業(yè)大國而言顯得尤為重要。為了充分發(fā)揮土地資源的效用，國家推行土地流轉(zhuǎn)制度，目的是為了克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的弊端，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；C(jī)械化、效率化。 </p><p>　　2002年國家出臺《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了專門規(guī)定，這正式揭開了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的帷幕，細(xì)數(shù)一下距此不過十幾年時(shí)間?？梢哉f農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系正處于上升穩(wěn)定的階段，然而在實(shí)踐中卻普遍存在部分農(nóng)戶將流轉(zhuǎn)過的土地再次從受讓人手中流轉(zhuǎn)回

4、來的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象將導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)關(guān)系處于不穩(wěn)定中，必須引起我們的高度重視。 </p><p>　　一、土地返包的概念與特征 </p><p>　　對于上面所描述的土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的現(xiàn)象，目前學(xué)界尚未對其定義。為了表達(dá)的方便以及更好的進(jìn)行集中分析，筆者姑且將其稱之為“土地返包”。所謂土地返包是指農(nóng)戶將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)以流轉(zhuǎn)的方式轉(zhuǎn)與他人以后，再次將其從受讓人手中轉(zhuǎn)移回來的一種現(xiàn)象。 <

5、;/p><p>　　土地返包在性質(zhì)上是一種違約行為，在某種程度上是承包方與受讓方的一次利益博弈，是對既定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的一次沖擊。返包的過程曲折、阻力大，筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶們一般通過三個(gè)途徑來實(shí)現(xiàn)土地返包的。首先，自己先與受讓方進(jìn)行協(xié)商，一般會(huì)給予對方一定的補(bǔ)償;其次，如果和解不成會(huì)找一個(gè)中間人（一般由村中有威望的老者或者是村委會(huì)干部擔(dān)任），由他們出面進(jìn)行調(diào)解。一般問題到這個(gè)階段就會(huì)解決;最后，如果調(diào)解不成，承包方會(huì)使用武力

6、。武力包括物質(zhì)武力和精神武力，其終極形式是暴力。如咒罵、毀壞農(nóng)具等，逼迫受讓方返還其土地承包經(jīng)營權(quán)。 </p><p>　　二、土地返包現(xiàn)象產(chǎn)生的原因 </p><p>　?。ㄒ唬┝鬓D(zhuǎn)土地違背農(nóng)民真實(shí)意愿 </p><p>　　《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、有償原則任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”

7、，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》也作了類似規(guī)定。然而在實(shí)踐中仍然存在地方政府或者村委會(huì)干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，越權(quán)處理相關(guān)事宜的現(xiàn)象。在受外力干涉的情況下，雙方所簽訂的流轉(zhuǎn)合同違背民法中的意思自治原則，屬于可撤銷合同的范疇，此時(shí)承包方享有法定撤銷權(quán)。例如發(fā)生在河南的一起典型案例 。 </p><p>　　李某和張某是同村村民。2007年李某為了擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，需要將其承包地周圍的30多畝土地承租下來。其中有5.5畝歸張某

8、所有，因價(jià)格太低，張某不愿將土地出租給李某。為了獲得張某的土地使用權(quán)，李某與該村的村支書田某串通以村委會(huì)的名義威脅張某：如果不將土地出租給李某，將會(huì)收回其承包的土地。張某對土地政策法規(guī)不了解，又害怕失去土地，無奈之下便與李某簽訂流轉(zhuǎn)合同。土地流轉(zhuǎn)之后，張某只好外出務(wù)工。2010年10月因所在工廠經(jīng)濟(jì)效益下滑，張某被迫下崗，遂找李某和村委會(huì)索要土地。多次索要無果，張某最終向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。經(jīng)人民法院調(diào)解，李某返還張某的土地，張某對李某給

9、予一定的補(bǔ)償。 </p><p>　　該案中由于村委會(huì)違背張某的土地流轉(zhuǎn)意愿，不但導(dǎo)致了土地返包問題的出現(xiàn)，而且給李某和張某造成了一定的經(jīng)濟(jì)損失。因此在實(shí)踐中，地方政府或村委會(huì)等有關(guān)部門一定要遵從農(nóng)戶的真實(shí)意愿引導(dǎo)其進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不可強(qiáng)迫。 </p><p>　?。ǘ┻`約成本低，機(jī)會(huì)主義嚴(yán)重 </p><p>　　合同雙方當(dāng)事人為了追求利益最大化，常常有采取機(jī)會(huì)主

10、義的沖動(dòng)。為了制止這種沖動(dòng)，在流轉(zhuǎn)合同的訂立中必須規(guī)范合同文本強(qiáng)調(diào)違約責(zé)任的承擔(dān)。 </p><p>　　《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》第21條明確規(guī)定：“承包方流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)當(dāng)與受讓方在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書面流轉(zhuǎn)合同”，并且在23條對合同的內(nèi)容做出了具體的規(guī)定。盡管規(guī)定的如此具體，但是在實(shí)踐中仍然存在著許多有法不依的現(xiàn)象。這種問題主要存在于農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)中。許多農(nóng)戶采用口頭的形式訂立合同，即

11、使有的農(nóng)戶訂立了書面合同，也僅僅規(guī)定了流轉(zhuǎn)土地的面積及價(jià)款等簡單的事項(xiàng);有的農(nóng)戶私下訂立合同，合同簽訂后也不到相應(yīng)的主管部門備案。由于訂立合同過程中的隨意性和不規(guī)范性，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不明確，忽視違約責(zé)任，為以后的土地返包提供了可能性。在實(shí)踐中筆者發(fā)現(xiàn)有的農(nóng)戶之所以敢于違約要求受讓方將土地返還給自己，就是依賴于違約成本低甚至是零成本。 </p><p>　?。ㄈ┩恋仞B(yǎng)老觀念的誘導(dǎo) </p>

12、;<p>　　中華民族自古以來就有“養(yǎng)兒防老”、“土地養(yǎng)老”的傳統(tǒng)觀念，農(nóng)地對農(nóng)民所具有的就業(yè)、養(yǎng)老等基本生活保障的功能價(jià)值是其直接經(jīng)濟(jì)效用的4倍，所以農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地時(shí)自然會(huì)受到土地養(yǎng)老觀念影響。農(nóng)戶將自己的土地流轉(zhuǎn)以后，絕大部分都會(huì)外出務(wù)工。一般情況下，外出務(wù)工的收入比在家務(wù)農(nóng)的收入高，但是這種收入具有不穩(wěn)定性。一旦經(jīng)濟(jì)形勢下滑，就業(yè)市場不景氣，很多外出農(nóng)戶會(huì)失業(yè)。在國家社會(huì)保障體系不健全的情況下，農(nóng)戶無法獲得穩(wěn)定的收入

13、，出于對未來生活的擔(dān)憂，部分農(nóng)戶會(huì)要求修改合同條款或者是重新訂立合同，甚至要求受讓方返還土地，由此而引發(fā)土地返包問題。 　　三、危害 </p><p>　?。ㄒ唬┻t延農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，難以發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)制度的優(yōu)勢 </p><p>　　對于一個(gè)地區(qū)而言，如果出現(xiàn)土地返包的現(xiàn)象過多，承包方總是想方設(shè)法從受讓人手中收回土地，這不僅會(huì)遲延流轉(zhuǎn)進(jìn)程，甚至對該地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)制度是一次毀滅性的打擊;對

14、于中國這個(gè)農(nóng)業(yè)大國而言，如果不能及時(shí)控制這種現(xiàn)象的發(fā)生，很可能會(huì)動(dòng)搖社會(huì)的基礎(chǔ)。 </p><p>　?。ǘ?土地糾紛現(xiàn)象增多，影響農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧 </p><p>　　土地返包是承包方與受讓方的一次的利益博弈。受讓方為了守住自己的既得利益，承包方為了爭奪自己的土地承包經(jīng)營權(quán)，這必然會(huì)導(dǎo)致土地糾紛問題的產(chǎn)生。土地返包現(xiàn)象多發(fā)生在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，甚至是親朋好友之間，為了保障各自

15、的土地權(quán)利他們之間展開了一系列的爭斗。這損害了成員之間的親情與友情，影響了農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。 </p><p><b>　　四、解決方案 </b></p><p>　?。ㄒ唬?加強(qiáng)政府監(jiān)管，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序 </p><p>　　土地流轉(zhuǎn)中要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，“完全自律的市場是不存在的，國家在場是市場運(yùn)行的外在保障” 。土地流轉(zhuǎn)

16、市場的局限性，決定了必然會(huì)出現(xiàn)土地返包等問題。由于市場自身無法進(jìn)行調(diào)節(jié)，為了保障土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)秩序，政府必須加強(qiáng)監(jiān)管。如何加強(qiáng)政府部門對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，需要我們把頂層設(shè)計(jì)與相關(guān)實(shí)踐相結(jié)合。 </p><p>　　首先，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策和法規(guī)。雖然《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》對土地流轉(zhuǎn)的原則、方法、雙方的權(quán)利義務(wù)、糾紛的處理等問題作出了詳細(xì)的規(guī)定，但是對于流轉(zhuǎn)過程中

17、政府責(zé)任卻沒有做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中有些政府部門對農(nóng)戶之間的土地糾紛不管不問，任其發(fā)展。因此必須從法律層面規(guī)定政府部門的責(zé)任，建立土地流轉(zhuǎn)問責(zé)制度，將土地流轉(zhuǎn)情況納入政府年度考核范圍之內(nèi)，督促有關(guān)部門實(shí)施有效的監(jiān)管。 </p><p>　　其次，針對出現(xiàn)的“私下流轉(zhuǎn)”“口頭協(xié)議”現(xiàn)象，政府應(yīng)按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》中規(guī)定的程序來辦理土地流轉(zhuǎn)的事項(xiàng)，并進(jìn)行規(guī)范的指導(dǎo)和管理。引導(dǎo)農(nóng)戶簽訂正式的流轉(zhuǎn)合同。

18、流轉(zhuǎn)合同一旦簽訂就具有法律效力，相關(guān)者只有服從它們，不容隨便更改，否則將有專業(yè)法律權(quán)威介入，解釋并強(qiáng)迫實(shí)行。當(dāng)事人必須履行合同義務(wù)，從而防止土地返包現(xiàn)象的發(fā)生。 </p><p>　　最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門在辦理土地流轉(zhuǎn)合同備案登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)對合同進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，對違背農(nóng)戶意愿或者損害農(nóng)戶利益的問題要及時(shí)依法糾正。 </p><p>　?。ǘ┏浞职l(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用 </p&

19、gt;<p>　　2009年中央一號文件規(guī)定，鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。實(shí)踐中雖然有的地方已經(jīng)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是基本上都是被動(dòng)服務(wù)，很難發(fā)揮服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。 </p><p>　　如何化被動(dòng)為主動(dòng)，真正發(fā)揮服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能，破解服務(wù)難題。首先，服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該“送法下鄉(xiāng)”―定期舉辦普及國家土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)的活動(dòng)。這

20、不僅可以增強(qiáng)農(nóng)民對相關(guān)問題的了解，而且可以加大對服務(wù)機(jī)構(gòu)的宣傳;其次，建立流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，拓寬流轉(zhuǎn)渠道，增加農(nóng)戶流轉(zhuǎn)對象的可選擇性。最后，對于土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的糾紛，應(yīng)該主動(dòng)及時(shí)有效的進(jìn)行調(diào)解，防止土地返包問題的出現(xiàn)。 </p><p>　?。ㄈ┙⒔∪r(nóng)村養(yǎng)老保障制度 </p><p>　　實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”是廣大人民群眾的熱切期盼，也是社會(huì)保障的重要目標(biāo) ，更是土地流轉(zhuǎn)制度順利推行

21、的基礎(chǔ)。對于廣大農(nóng)民來說，土地是其養(yǎng)老的最大保障，在沒有其他保障的前提下，他們寧愿把土地撂荒也不愿意流轉(zhuǎn)給他人。如果存在可以替代土地養(yǎng)老保障功能的機(jī)制，農(nóng)民對其土地的依賴將大大減弱[7]，土地返包現(xiàn)象在一定程度上也可以得到緩解。雖然近年來國家制定了一系列的農(nóng)村養(yǎng)老保障措施，加大了對農(nóng)村養(yǎng)老的資金投入力度，但是這不足以解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題。農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地過程種仍然會(huì)受到“土地養(yǎng)老”觀念的影響，使土地流轉(zhuǎn)秩序處于不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。為此，國家

22、必須建立一套完整的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，而不是僅僅增加養(yǎng)老金的投入。徹底打消農(nóng)戶們的后顧之憂，使其敢于流轉(zhuǎn)、愿意流轉(zhuǎn)。 </p><p><b>　　五、結(jié)語 </b></p><p>　　基于以上對土地返包現(xiàn)象的分析與探討，我們已經(jīng)充分了解其產(chǎn)生的背景和原因，為此必須從政府監(jiān)管、流轉(zhuǎn)服務(wù)、養(yǎng)老保障等多個(gè)方面采取有效措施來減少和杜絕土地返包問題的出現(xiàn)。依法及時(shí)有效解決土地

23、返包問題，具有重要意義。 </p><p>　　國家層面：鞏固土地流轉(zhuǎn)成果，最大限度的發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢，為國家深化農(nóng)村改革提供充足的動(dòng)力與活力;農(nóng)村與農(nóng)戶層面：更好的協(xié)調(diào)承包者與經(jīng)營者的關(guān)系，保障各自土地權(quán)益。減少土地流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定;土地流轉(zhuǎn)制度層面： 促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度穩(wěn)健的推行，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，營造良好的流轉(zhuǎn)環(huán)境。 </p><p><b>　　注釋：

24、</b></p><p>　　案例來源于：河南省固始縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法院派出法庭庭長的口述整理。 </p><p>　　溫家寶.在全國新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作總結(jié)表彰大會(huì)上的講話.新華網(wǎng). </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]威廉?配弟著.陳冬野等譯.賦稅論.北

25、京：商務(wù)印書館.1972. </p><p>　　[2]徐昕.論私力救濟(jì).北京：中國政法大學(xué)出版社.2005. </p><p>　　[3]施文潑.合同違約責(zé)任制度的經(jīng)濟(jì)分析.廈門大學(xué)博士論文，2009. </p><p>　　[4]王克強(qiáng).土地對農(nóng)民基本生活保障效用的實(shí)證研究――以江蘇省為例.四川大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版.2005 （3） . </p>

26、<p>　　[5]周金衢.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民、大戶與國家關(guān)系研究――基于桂東南F區(qū)的實(shí)地調(diào)查.華中師范大學(xué)博士論文.2014. </p><p>　　[6]張靜.土地使用規(guī)則的不確定性：一個(gè)解釋框架.中國社會(huì)科學(xué)院.2005（1）. </p><p>　　[7]趙光，李放.養(yǎng)老保險(xiǎn)對土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)作用的實(shí)證分析.中國人口?資源與環(huán)境.2014，24（9）.</p>