吉林省小城市土地節(jié)約集約利用探究

1、<p>　　吉林省小城市土地節(jié)約集約利用探究</p><p>　　摘 要：粗放式土地利用，給城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重后果?；诩质⌒〕鞘型恋乩玫奶攸c(diǎn)，本文對(duì)吉林省小城市土地利用存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，提出吉林省小城市土地節(jié)約集約利用的建議，對(duì)吉林省小城市發(fā)展意義重大。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：小城市；節(jié)約集約；土地利用；吉林省 </p><p>　

2、　中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160132032 </p><p>　　“嚴(yán)格控制大城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”是我國(guó)城市建設(shè)的方針。城市達(dá)到一定規(guī)模后，城市愈大，城市病就愈多，積極發(fā)展小城市就成為我國(guó)今后城市建設(shè)的重點(diǎn)。作為我國(guó)城市體系底端，小城市不僅數(shù)量多，更是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的紐帶，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。因此，小城市土地利用的好壞，不

3、僅影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)的速度，也關(guān)系到城市土地管理的宏觀大局。改革開(kāi)放近40a來(lái)，吉林省小城市的發(fā)展擺脫了長(zhǎng)期停滯的局面，呈現(xiàn)出快速的增長(zhǎng)勢(shì)頭，隨之而來(lái)的土地利用問(wèn)題和難題也越來(lái)越突出，深入研究和探索吉林省小城市土地利用和管理問(wèn)題就顯得十分重要。 </p><p>　　1 小城市發(fā)展中的土地利用特點(diǎn) </p><p>　　1.1 用地快速增長(zhǎng) </p><p>

4、　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著房地產(chǎn)熱、開(kāi)發(fā)區(qū)熱的出現(xiàn)和撤縣建市導(dǎo)致城市人口的快速增長(zhǎng)，受比較利益的驅(qū)動(dòng)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用釋放超前，城市建設(shè)無(wú)限制外延發(fā)展，大量耕地被占用，城市用地失控，特別是新設(shè)置的城市不僅人均占地大，而且增長(zhǎng)快，土地利用粗放，土地利用集約化程度低。 </p><p>　　1.2 土地用途變更的隨意性 </p><p>　　城市在發(fā)展之前，普遍存在著不重視土地利用總體規(guī)劃，許多縣

5、市規(guī)劃編制的科學(xué)性和前瞻性不夠，導(dǎo)致規(guī)劃形同虛設(shè)，規(guī)劃執(zhí)行的效力差。城市建設(shè)用地與規(guī)劃確定的用途很多不一致，特別是招商引資來(lái)的項(xiàng)目，人家指到哪里基本就開(kāi)發(fā)到哪里，大量的良田沃土被改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，土地用途變更的隨意性很大。 </p><p>　　1.3 土地權(quán)屬的交叉性 </p><p>　　隨著經(jīng)發(fā)飛速發(fā)展，土地變更加快，土地權(quán)屬交叉性逐漸在城市邊緣土地中呈現(xiàn)。按現(xiàn)行的土地法規(guī)，集體農(nóng)用地

6、必須依法變更用途，并進(jìn)行土地權(quán)屬變更登記[1]。但在“圈地?zé)帷焙汀胺康禺a(chǎn)熱”期間，不少企業(yè)用地并未經(jīng)過(guò)審批，更沒(méi)有進(jìn)行權(quán)屬變更，僅僅是直接與農(nóng)民簽訂協(xié)議后就進(jìn)行建設(shè)，致使城市用地范圍內(nèi)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地權(quán)屬模糊或交叉。 </p><p>　　1.4 存量土地利用效率低 </p><p>　　大量存量土地未進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，如一些企事業(yè)單位占而未用的土地，一些沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的企業(yè)的土

7、地，以及一些雖有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力但需要拆遷改造的企業(yè)用地，由于法律政策，以及傳統(tǒng)勢(shì)力的阻力等原因還處于劃撥使用狀態(tài)，使得城市的發(fā)展主要是靠“攤大餅式”的外延發(fā)展，土地利用效率低。 </p><p>　　1.5 土地隱形市場(chǎng)缺乏統(tǒng)一管理 </p><p>　　由于歷史上無(wú)償使用土地，造成許多土地隱形市場(chǎng)存在，一些單位把現(xiàn)實(shí)中存有的土地進(jìn)行非法交易，包括未補(bǔ)交出讓金的劃撥土地和集體土地。土地隱形市

8、場(chǎng)雖然彌補(bǔ)了土地交易量的市場(chǎng)短缺，對(duì)盤活土地、提高城市土地的使用效率起到了一定的作用，但也給城市發(fā)展帶來(lái)了一系列問(wèn)題。導(dǎo)致土地宏觀調(diào)控失調(diào)，土地市場(chǎng)混亂，模糊了土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系，造成了國(guó)有土地資產(chǎn)的流失；缺乏規(guī)劃管理，使土地的潛能未能充分發(fā)揮。 </p><p>　　2 小城市土地利用中存在的問(wèn)題 </p><p>　　小城市的快速發(fā)展，無(wú)疑對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用。但是，把耕地保

9、護(hù)提高到“保護(hù)我們的生命線”的高度和新《土地管理法》實(shí)施用途管制之后，再審視小城市土地利用中的問(wèn)題，就更加清楚了。筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)： </p><p>　　2.1 未能正確處理城市發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系 </p><p>　　作為最重要的資源之一，土地資源是可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎(chǔ)，正確處理城市發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，已成為重要的研究課題。但是，前些年，一些地方領(lǐng)導(dǎo)片面強(qiáng)調(diào)“以地生財(cái)”，將

10、建設(shè)“土地財(cái)政”化解成具體指標(biāo)，層層分解到各級(jí)政府，開(kāi)發(fā)區(qū)熱、招商引資熱等問(wèn)題確實(shí)忽視了耕地保護(hù)，導(dǎo)致大批良田被占，致使耕地保護(hù)與城市盲目擴(kuò)大矛盾加劇。因而，正確處理小城市發(fā)展與耕地保護(hù)關(guān)系，是未來(lái)城市發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)鍵。 </p><p>　　2.2 土地權(quán)屬管理制度不健全，基礎(chǔ)工作薄弱 </p><p>　　目前，全國(guó)縣級(jí)以上城市土地管理法律法規(guī)和土地利用政策相對(duì)完善，基本形成了一套

11、完備的土地管理體系，對(duì)耕地保護(hù)、建設(shè)用地審批、土地用途管制等具有嚴(yán)格規(guī)定。但在耕地占用、建設(shè)用地管理中仍存在一些地方利益和意志，使得部分政策、法規(guī)并未落到實(shí)處，加之土地一級(jí)市場(chǎng)控制松懈，致使土地權(quán)屬混亂。因此，今后要加強(qiáng)地籍登記等基礎(chǔ)性工作，明確土地權(quán)屬。 </p><p>　　2.3 建設(shè)用地失控，城市外圍耕地快速減少 </p><p>　　建設(shè)用地在一定程度上沿襲粗放型的土地利用方式，

12、偏重于用地規(guī)模的擴(kuò)大，亂占濫用浪費(fèi)土地現(xiàn)象突出。主要表現(xiàn)為：用地不合理，布局雜亂，容積率低，一些企業(yè)占地隨意性較大，利用率較低，一些停產(chǎn)企業(yè)土地長(zhǎng)期閑置，各類“開(kāi)發(fā)區(qū)”占用大片良田，“攤大餅式”向外擴(kuò)展的趨勢(shì)仍未根本轉(zhuǎn)變，城市及工礦用地大幅度增加，占用耕地比較多，是造成耕地面積銳減的最重要最直接的原因。 </p><p>　　2.4 城市規(guī)劃貪大求全 </p><p>　　作為城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)的紐

13、帶，小城市承擔(dān)著農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移載體的作用。從理論而言，其發(fā)展動(dòng)力可以概括為3方面：自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展；大中城市的輻射影響；周邊農(nóng)業(yè)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因而在確定小城市規(guī)模、結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向的時(shí)候，應(yīng)充分考慮其發(fā)展的動(dòng)力因素，實(shí)事求是分析其發(fā)展?jié)摿Γ荒芸恐饔^意志“造城”。部分城市規(guī)劃中小城市在幾年或十幾年就具備中等城市的規(guī)模，缺乏客觀事實(shí)分析，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了小城市發(fā)展的可能，貪大求全思想突出。 </p><p&g

14、t;　　3 小城市節(jié)約集約用地的對(duì)策 </p><p>　　3.1 協(xié)調(diào)土地規(guī)劃與城市規(guī)劃，控制城市規(guī)模 </p><p>　　受歷史影響，小城市土地利用總體規(guī)劃往往落后于城市規(guī)劃，致使土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)模與城市規(guī)劃規(guī)模不一致；城市規(guī)劃中城市規(guī)模的確定主要依據(jù)建設(shè)部門的用地計(jì)劃匯總，這不僅不利于節(jié)約用地，同時(shí)也違背了“以供給制約并引導(dǎo)需求”的用地方針 [2]。因此，在新形勢(shì)下，為

15、保障城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展，必須合理確定城市規(guī)模，具化城市增長(zhǎng)邊界，實(shí)現(xiàn)城市郊區(qū)農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)變的嚴(yán)格管控，切實(shí)遏制城市無(wú)限制外延趨勢(shì)。 　　3.2 盤活用好存量土地，嚴(yán)格控制增量土地 </p><p>　　城市的發(fā)展不一定要以擴(kuò)大城區(qū)用地面積為標(biāo)志，可以通過(guò)盤活用好存量建設(shè)用地來(lái)實(shí)現(xiàn)。目前，小城市建設(shè)用地利用率不高，很多建筑在3層以下，還有不少平房，土地閑置和低效利用土地大量存在。那就需要小城市在充分挖掘現(xiàn)有建設(shè)

16、用地潛力，提高土地利用集約度，不增加甚至是減少建設(shè)用地的情況下，達(dá)到發(fā)展城市的目的?？赏ㄟ^(guò)舊城改造、市中心老企業(yè)的搬遷，建立新工業(yè)園區(qū)和居住小區(qū)，不但可以新增建設(shè)用地，還可以提高城市的環(huán)境容量。要深入調(diào)查城市的用地現(xiàn)狀，包括現(xiàn)有城市用地規(guī)模、人均用地面積、建筑系數(shù)、建筑容積率、單位面積產(chǎn)出等。只有這樣，才能從城市建設(shè)用地所要求的這個(gè)大賬單中核減其不切實(shí)際的要求，挖掘出其存量土地潛力，避免占用新的土地，特別是占用優(yōu)質(zhì)耕地。即使現(xiàn)有空間不能

17、滿足城市建設(shè)需求也盡可能的少占用耕地。建設(shè)用地替代性很強(qiáng)，可以占用非耕地，比如可以利用工礦廢棄地、劣地等。 </p><p>　　3.3 優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展 </p><p>　　優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)是城市發(fā)展的必經(jīng)之路，是城市不斷更新和擴(kuò)展的動(dòng)力因素和主要內(nèi)容之一。因此，要想弄好城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，現(xiàn)實(shí)意義突出的一步就是考慮城市土地的內(nèi)涵擴(kuò)展。而從城市用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動(dòng)力機(jī)制

18、來(lái)看，它代表了我國(guó)城市發(fā)展和土地利用的趨勢(shì)。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展最快；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)者城市現(xiàn)代化的發(fā)展，城市功能、環(huán)境質(zhì)量不斷提高，這就意味著城市舊空間的改造更新，包括服務(wù)設(shè)施的進(jìn)一步完備、城市綠化和生態(tài)環(huán)境的改善；城市的可持續(xù)發(fā)展還需歸功于人口密度適宜、生產(chǎn)生活環(huán)境良好、生活氛圍舒適、城市的高質(zhì)量和高效率。這3方面的實(shí)現(xiàn)，均得益于城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。事實(shí)上，內(nèi)涵生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，正是城市土地持續(xù)利用的最好道路和必然選擇[3]。

19、</p><p>　　3.4 發(fā)揮土地市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，促使規(guī)劃管理集約化 </p><p>　　充分發(fā)揮土地市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，平衡城市土地的供求關(guān)系，合理配置土地，提高土地效益，實(shí)現(xiàn)用地集約、土地增收，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4]。進(jìn)一步深化土地改革，依照國(guó)家對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的管控，合理規(guī)范并盤活二、三級(jí)土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用優(yōu)化土地配置，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。城市土地資源配置需走外延與內(nèi)涵并

20、重的集約化的管理道路，依靠科技進(jìn)步、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)來(lái)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)土地，通過(guò)用地置換、盤活調(diào)整的方式實(shí)現(xiàn)城市用地的優(yōu)化再配置[5]。此外，充分考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律中的集聚效益和規(guī)模效益，推行土地和房地產(chǎn)綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約型建設(shè)用地規(guī)劃管理，促使城市由量到質(zhì)的提升，使不同經(jīng)濟(jì)單元規(guī)?；⒔M團(tuán)化發(fā)展。在空間格局上，依據(jù)城市主體功能區(qū)劃，形成不同功能區(qū)，即節(jié)約用地又能提高土地效益。 </p><p>　　3.5 加強(qiáng)

21、法制觀念，規(guī)范建設(shè)用地規(guī)劃管理 </p><p>　　針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中多元化的投資體制和建設(shè)方式、多級(jí)土地市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須加強(qiáng)法制建設(shè)，把必要的法律法規(guī)和相關(guān)的政策制度作為城市規(guī)劃實(shí)施的保障、城市建設(shè)管理的依據(jù)、建設(shè)用地宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)，保證城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃對(duì)用地的宏觀調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)城市健康有序的發(fā)展。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn) </b&

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23、1，22（4）：377-381. </p><p>　　[4]夏保林.區(qū)域協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)優(yōu)化：論我國(guó)城鎮(zhèn)化中土地利用矛盾的解決[C].2004年城市規(guī)劃年會(huì)論文集――城市土地利用，247-251. </p><p>　　[5]馬奇.大力倡導(dǎo)集約用地的新理念[J].今日浙江，2004，（4）：33-34. </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：譚剛（1970-），男，山東淄博人，