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文檔簡介
1、<p> 農業(yè)轉移人口分擔機制研究</p><p> 一、農業(yè)轉移人口市民化的成本構成</p><p> 從成本的分擔者角度進行劃分,我們將農業(yè)轉移人口市民化成本分為個人成本、企業(yè)成本和政府成本。</p><p> ?。ㄒ唬﹤€人成本個人成本主要包括農業(yè)人口轉移到城市的遷移成本、在城市工作生活所增加的生活成本、適應城市生活的融入成本和失業(yè)風險成本。1.
2、遷移成本包括變賣和處理其持有的農村資產發(fā)生的損失和遷移到城市的費用。受現(xiàn)有制度約束,農業(yè)轉移人口變賣房屋、農業(yè)生產資料和持有的其他農村資產通常面臨較大的價值損失,構成遷移成本的主要部分。2.生活成本是指農業(yè)轉移人口到城市生活時在衣、食、住、行等方面的支出增加。一方面,在城市生活的住房和醫(yī)療衛(wèi)生等方面價格水平高于農村,農業(yè)轉移人口按照城市的物價水平消費,必將支付更多的生活費用。另一方面,市民化后的農業(yè)轉移人口不能再享用在農村時的免費物品和
3、服務。如農業(yè)轉移人口在城市工作生活要交納物業(yè)費、租金、排污費、水費等費用,其子女隨遷到城市接受教育,在選擇教學質量較好的學校時,也可能要支付一定的費用。3.融入成本是指農業(yè)轉移人口為適應城市生活而發(fā)生的成本。農業(yè)轉移人口離開熟悉的生活的環(huán)境,進入城市,為適應城市生活、提升城市生存能力,必須進行自我學習和培訓,適應城市生活規(guī)則,價值觀向城市市民轉化等,均需花費時間和金錢,形成成本。此外,農業(yè)轉移人口遠離原來的親朋好友,忍受孤</p&
4、gt;<p> ?。ǘ┢髽I(yè)成本企業(yè)成本是指農業(yè)轉移人口在企業(yè)工作,企業(yè)為他們支付與城市市民相同的薪酬引起的費用增加,包括企業(yè)為農業(yè)轉移人口支付的工資、獎金、福利等方面的增加。農業(yè)轉移人口與城市市民的人力資本存有顯著差異,他們目前往往從事勞動時間長、危險水準大、收入不穩(wěn)定的工作,企業(yè)支付的工資較低。此外,因為戶籍制度帶來的勞動市場分割,農業(yè)轉移人口和城市市民之間同工不同酬的現(xiàn)象還廣泛存有。企業(yè)對農業(yè)轉移人口在社會保險方面的
5、支出也低于城市市民。受文化水平限制,農業(yè)轉移人口不熟悉法律法規(guī),對自己的權益認識不明確,維權意識不強,即使在福利待遇方面遭受不公平待遇,也很少進行維權。這反過來助長了企業(yè)進一步降低他們的工資福利,實行歧視性待遇政策。但是,隨著農業(yè)轉移人口市民化,制度保障將進一步增強,農業(yè)轉移人口的自我保護意識和保護能力都會提升,企業(yè)將無法繼續(xù)實行歧視性的工資福利政策,工資福利性支出將明顯上升。</p><p> ?。ㄈ┱杀?/p>
6、政府成本是指由中央和地方政府承擔的農業(yè)轉移人口市民化費用支出。主要包括公共服務成本、社會保障成本、住房成本和就業(yè)成本。1.公共服務成本是農業(yè)人口轉移到城市,享受和城市市民相同的公共服務,包括享受教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、公共交通和社會治理等方面的服務,政府所增加的費用。如農村轉移人口的子女教育成本,我國長期實行“地方負責、分級管理”的義務教育制度,忽視了農業(yè)轉移人口子女的教育需求。近幾年雖有一定水準好轉,但對農業(yè)轉移人口子女接受義教育依然設
7、定了很多限制條件,未能和城市市民子女同等對待,政府對農業(yè)轉移人口子女的教育投入明顯不足。農業(yè)轉移人口市民化后,政府必須投入更多的資源,包括新建擴建學校,增加教師數(shù)量,以滿足農業(yè)轉移人口子女入學問題。在公共服務的其他方面,政府也要加大基礎設施建設,提升公共服務能力,引起支出增加。2.社會保障成本是政府承擔為保證農業(yè)轉移人口享受城市市民相同的社會保障水平而增加的投入。目前我國針對農業(yè)轉移人口的社會保障制度嚴重滯后,很多農業(yè)轉移人口沒有真正被
8、納入城市社會保障體系。很多城市雖然規(guī)定了農業(yè)轉移人口必須和城市市民以相同的費率參加社會保險,但同時又規(guī)定了</p><p> 二、構建政府、企業(yè)、個人“三位一體”的成本分擔機制</p><p> 由個人成本、企業(yè)成本、政府成本共同構成了龐大的農業(yè)轉移人口市民化成本,僅依靠農業(yè)轉移人口個人、企業(yè)或政府任何一方均無力承擔,必須構建由政府(包括中央政府和地方政府)、企業(yè)和農業(yè)轉移人口個人“三
9、位一體”的成本分擔機制,成本以政府分擔為主,企業(yè)和個人分擔為輔。</p><p> ?。ㄒ唬嫿ㄖ醒胝档椎某杀痉謸鷻C制構建中央政府兜底的成本分擔機制,順利推進農業(yè)轉移人口市民化進程。農業(yè)轉移人口市民化成本巨大,政府承擔大多數(shù)成本,地方政府財力有限,必須建立起中央政府兜底的成本分擔機制。長期以來,我國中央政府和地方政府的事權和財權劃分不合理,地方政府事權多,財權少;而中央政府財權多,事權少,形成了權利和責任不匹
10、配的財政體制。要快速、大規(guī)模實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化,實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,必須調整中央政府和地方政府的事權和財權,改變過去市民化基本依靠地方政府承擔成本的習慣做法。中央政府應分擔市民化成本中支出壓力較大、外部性較強的領域,主要包括解決農民工在城市生活工作的公共服務需求,守住底線,保障農業(yè)轉移人口中的低收入群體生活,解決好農業(yè)轉移人口社會保障的接續(xù)成本。中央政府應對社會保障成本、就業(yè)成本、公共服務成本和住房成本進行兜底,通過構建中央財政轉移支付
11、和農業(yè)轉移人口市民化數(shù)量掛鉤、和市民化成本種類掛鉤的機制,把相對應事權委托給地方政府,解決好兜底問題。通過核算,合理確定農業(yè)轉移人口的人均就業(yè)培訓成本、子女教育成本、公共基礎設施投資成本和保障房建設成本等,按農業(yè)轉移人口市民化的數(shù)</p><p> ?。ǘ嫿ǖ胤秸鲗У某杀痉謸鷻C制市民化引起人口集中和產業(yè)集聚,促進當?shù)亟洕鐣l(fā)展,因此,地方政府應成為農業(yè)轉移人口市民化成本的主要分擔者。除中央政府承擔的兜底
12、部分外,地方政府應分擔因為人口規(guī)模擴大所產生的公共服務成本、社會保障成本、住房成本和就業(yè)成本。隨著全面深化改革的持續(xù)推進,轉變政府職能已經是當前的重要任務之一,宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務應成為政府的主要職能。宏觀調控主要是中央政府的職能,做好地方發(fā)展規(guī)劃和基礎設施建設,提升公共服務的能力和水平,則是地方政府的最重要職能之一,做好農業(yè)轉移人口的公共服務,也應是地方政府的職責范圍。而且,農業(yè)轉移人口長期服務城市經濟發(fā)展,成為城市
13、建設不可或缺的一部分,是推動城市發(fā)展的貢獻者,理應為他們提供和城市市民相同的公共服務和住房條件。地方政府分擔市民化的大多數(shù)成本,從某種意義上說僅僅補課而已。在地方政府分擔的成本中,基礎設施建設、公共服務和基本權利保障等成本所占份額大,資金缺口大,必須堅持制度創(chuàng)新,建立多元可持續(xù)的資金保障機制。不同級別的地方政府,在成本分擔機制中應分擔不同類型的成本。省級政府應主要分擔涉及農業(yè)人口跨省區(qū)、跨市縣</p><p>
14、?。ㄈ嫿ㄆ髽I(yè)主體的成本分擔機制企業(yè)是為農業(yè)轉移人口提供就業(yè)崗位的主體,在成本分擔體制中具有主體地位。企業(yè)主要分擔農業(yè)轉移人口的勞動保障、技能培訓、住房補助等市民化成本。企業(yè)承擔市民化成本并不是要求企業(yè)承擔額外的責任,而是要求企業(yè)按照“同工同酬、同工同時、同工同權”的原則,在工資和福利待遇方面同等對待農業(yè)轉移人口和城市市民。為此,大多數(shù)企業(yè)可能要全面提升農業(yè)轉移人口的工資水平;按城市市民相同的標準,為農業(yè)轉移人口繳納“五險一金”;要改
15、善農業(yè)轉移人口的住房條件,為他們提供住房補貼;要增強對農業(yè)轉移人口的職業(yè)技能培訓,給予他們同樣的激勵政策和晉升機制;要增強企業(yè)文化建設,豐富業(yè)余文化生活,提升農業(yè)轉移人口的市民素質,使他們更好融入城市。此外,在市民化成本分擔機制中,企業(yè)的主體地位還體現(xiàn)在企業(yè)應積極引導社會慈善機構和福利組織參與市民化的成本分擔,吸收的各種類型資本作為解決農業(yè)轉移人口子女教育和住房保障的補充,緩解企業(yè)在成本分擔過程中的壓力。</p><
16、p> (四)構建農業(yè)轉移人口個人輔助的成本分擔機制農業(yè)轉移人口是市民化的受益者,在成本分擔機制中居于輔助地位,應負責承擔個人的遷移成本、生活成本等。盡管農業(yè)轉移人口過去生活在農村,收入低、資產少,分擔成本能力較弱,但其必須承擔起變賣農村資產所遭受的損失,分擔起遷移到城市及在城市的生活成本增加。此外,對于個人的養(yǎng)老保險,在允許其把在農村辦理的養(yǎng)老保險轉入城市的前提下,個人應該按照城市繳費標準,補繳個人部分差額。確保農業(yè)轉移人口個人
17、在市民化過程中總體收益,是成本分擔機制設計的出發(fā)點,但面對巨大的市民化成本,應該提升農業(yè)轉移人口持有資產的變現(xiàn)能力,使他們成為市民化成本分擔機制中的一部分。</p><p> 三、在成本分擔機制中應處理好的關系</p><p> (一)處理好中央政府和地方政府的關系在農業(yè)轉移人口的成本分擔機制中,中央政府和地方政府成為市民化成本的主要分擔者,必須理順兩者之間的關系,才能確保成本分擔機制
18、的有效運行?,F(xiàn)在對中央政府與地方政府財權和事權的劃分并不合理,導致過去在市民化過程中,中央政府通過轉移支付將部分事權支出責任委托給地方承擔,但出現(xiàn)地方政府挪用資金,拿錢不辦事的現(xiàn)象,損害農業(yè)轉移人口利益。在推行市民化成本分擔機制前,必須劃分好中央政府和地方政府的財權和事權,確保地方政府財權和事權的一致性,合理確定中央政府分擔的兜底比例和分擔的成本范圍,保證地方政府有財力分擔成本。中央政府應根據各省區(qū)的經濟和社會發(fā)展情況,列出中央政府準備
19、分擔的成本類型,分省區(qū)和地方政府逐個確定各種類型的市民化成本和中央政府應該分擔的比例,在此基礎上核定中央政府分擔的單個農業(yè)人口跨省區(qū)轉移市民化成本和省區(qū)內轉移的市民化成本,把財政轉移支付和農業(yè)轉移人口市民化的數(shù)量完全掛鉤。通過這種形式,明確中央政府和地方政府的責任,理順中央政府和地方政府的關系,激發(fā)地方政府推動農業(yè)轉移人口市民化進程積極性,真正發(fā)揮地方政府在市民化成本分擔機制中的主導作用。</p><p> ?。?/p>
20、二)處理好地方各級政府之間的關系一是要處理好上下級地方政府之間的關系。上下級政府之間的成本分擔原則,應該按照轉移范圍確定。下級政府主要負責農業(yè)人口在所管轄區(qū)域內轉移的市民化成本,上級地方政府則應分擔跨區(qū)域轉移的市民化成本。二是處理好流入地政府和流出地政府之間的關系。對跨省區(qū)的農業(yè)轉移人口市民化成本,應主要由中央政府和省級政府通過轉移支付分擔成本。但對省區(qū)內轉移的市民化成本,還應建立起流入地和流出地政府協(xié)同分擔成本機制。流出地政府應該解決
21、好農業(yè)轉移人口的社會保險接續(xù)問題,流入地政府負責農業(yè)人口流入以后的市民化成本。此外,流出地農民大量轉移會騰空部分土地資源,將流出地的部分宅基地指標轉移給流入地政府,建立和農業(yè)轉移人口市民化掛鉤的建設用地指標制度,調節(jié)流入地和流出地的指標數(shù)量。這既有利于堅守住18億畝耕地紅線,保持建設用地指標的總體穩(wěn)定,又有利于提升建設用地的使用效率,平衡流入地和流出地政府之間的成本分擔。</p><p> ?。ㄈ┨幚砗谜c社
22、會之間的關系政府的財政能力是有限的,僅僅依靠各級政府并不能完全分擔市民化過程中產生的巨額成本,必須充分發(fā)揮社會的作用,讓社會直接或間接分擔市民化成本。一方面,通過社會組織吸納社會資本,投向農業(yè)轉移人口就業(yè)培訓、城市文化傳播、應急救濟等方面,減少市民化直接成本。另一方面,在考慮社會資本逐利性的前提下,通過制度創(chuàng)新,吸引社會資本參與農業(yè)轉移人口市民化進程。創(chuàng)新農村產權制度,減少農業(yè)轉移人口的農村資產變現(xiàn)損失,提升農業(yè)轉移人口分擔市民化成本的
23、能力。通過投資方式、盈利模式和監(jiān)管制度等創(chuàng)新,吸引社會資本參與城市基礎設施建設和公共服務,減少政府分擔市民化成本的壓力等。(四)處理好企業(yè)與農業(yè)轉移人口的關系處理好企業(yè)和農業(yè)轉移人口的關系非常重要。在市民化進程中,企業(yè)是為農業(yè)轉移人口提供工作機會和穩(wěn)定收入流的主體。企業(yè)為農業(yè)轉移人口提供和城市市民同樣的勞動合同,相同的工資和職業(yè)培訓、晉升機會和工作環(huán)境等,是農業(yè)轉移人口能真正從心理上融入城市的關鍵。作為一個以盈利為目的的機構,企業(yè)并不能
24、分擔額外的市民化成本。但同等對待農業(yè)轉移人口,能提升農業(yè)轉移人口的收入,增加企業(yè)實際的經營成本。為此</p><p> 四、農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制的制度保障</p><p> ?。ㄒ唬└母镛r村產權制度,提升農業(yè)轉移人口的成本分擔能力土地承包權和宅基地上建造的房屋是農業(yè)轉移人口持有的核心資產,是提升他們成本分擔能力的主要著力點。長期以來,受法律法規(guī)的限制,農業(yè)轉移人口在農村持有的資
25、產變現(xiàn)能力差,變現(xiàn)損失大,導致他們融入城市的能力下降。應盡快完成農村土地確權登記工作,在此基礎上,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,推動農村集體建設用地直接上市交易,實行同權同價。盡快放開宅基地上的房屋交易及土地承包權的轉讓、入股、合作和抵押融資,減少農民的遷移成本,提升農業(yè)轉移人口的資產變現(xiàn)能力,推動保值增值。同時,應著力研究社會主義基本政治制度和土地產權制度之間的關系,大膽進行理論創(chuàng)新,出臺適合國情的土地產權制度安排,徹底掃除農村土地流轉的制
26、度障礙。農村土地流轉制度改革,是增加農業(yè)轉移人口財富的重要手段。成功的改革能大大提升農業(yè)轉移人口個人分擔成本的能力和份額,減小政府的分擔壓力。</p><p> ?。ǘ┥罨敹愺w制改革,提升地方政府的成本分擔能力改革財稅體制,為地方政府提供可靠收入來源,是提升地方政府成本分擔能力的關鍵。分稅制改革以來,地方政府財權越來越小,事權越來越多,導致地方政府的資金缺口越來越大。為解決資金問題,城市建設和地方經濟發(fā)展都嚴
27、重依賴土地財政。但土地是有限的,賣地收入并不能完全彌補資金缺口,地方政府又建立了數(shù)目眾多的融資平臺,通過融資平臺向銀行借款或發(fā)行債券籌集資金,不僅籌資成本高而且債務風險大,難以為繼,地方政府不可能依靠現(xiàn)有方式籌集農業(yè)轉移人口市民化的分擔成本。因此,必須從收入來源和支出責任兩方面改革財稅體制,讓地方政府減少支出責任,增加稅收來源,建立起事權和財權相一致的財稅體制,為地方政府分擔市民化成本提供可靠保證。</p><p&g
28、t; (三)建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度,降低農業(yè)轉移人口市民化成本盡快出臺社會保險的城鄉(xiāng)轉移和跨地區(qū)轉移辦法,解決農業(yè)轉移人口從農村低水平的養(yǎng)老保險轉移到城市養(yǎng)老保險的接續(xù)問題,明確接續(xù)費用的分擔方式。整合職工養(yǎng)老保險、新型農村社會養(yǎng)老保險、老年社會保障制度等,把公務員和事業(yè)單位人員納入統(tǒng)一的社會保障體系,真正建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。農村社會保障制度起步晚、保障水平低,為農村轉移人口市民化設置了人為的障礙。必須盡快進行改革,
29、建立起在全國范圍內繳費標準統(tǒng)一、保障標準統(tǒng)一的社會保障制度。通過注資和提升資金管理水平,增強城市社保體系吸納農業(yè)轉移人口的能力。要通過立法規(guī)定財政收入劃撥社保資金的比例,全面推行劃撥部分國有企業(yè)股權給社保資金持有,讓社保資金按持有股份參與國企經營分紅,確保國有企業(yè)經營利潤成為社保資金的穩(wěn)定補充來源。提升社保資金的管理水平,實現(xiàn)保值增值。</p><p> ?。ㄋ模┰鰪娭贫葎?chuàng)新,激發(fā)社會資本參與成本分擔的積極性農業(yè)
30、轉移人口市民化成本巨大,政府財力畢竟有限,必須創(chuàng)新融資方式,吸引社會資本分擔農業(yè)轉移人口市民化成本。政府分擔的市民化成本,大多數(shù)表現(xiàn)為增加城市基本設施建設投入和公共服務規(guī)模。要吸引社會資本參與,必須擴大對社會資本的開放領域,實行統(tǒng)一透明的準入制度,掃清社會資本參與的障礙。與此同時,創(chuàng)新投資方式,構建合理的盈利模式,為社會資本參與提供穩(wěn)定合理的回報,滿足社會資本的逐利性要求,提升社會資本參與的積極性,提升全社會分擔成本的能力。</p
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