環(huán)境行政約談的生態(tài)價(jià)值及完善方向

1、<p>　　環(huán)境行政約談的生態(tài)價(jià)值及完善方向</p><p>　　摘 要 環(huán)境行政約談作為一種創(chuàng)新性的環(huán)境行政方式，在治理區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題頗有成效，其柔性執(zhí)法特征符合服務(wù)型政府建設(shè)的需要，日益受到我國(guó)環(huán)保部門(mén)的青睞。政府監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)環(huán)保責(zé)任的落實(shí)皆被納入環(huán)境行政約談的考察目標(biāo)。本文認(rèn)為，為進(jìn)一步發(fā)揮其環(huán)保正能量，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前約談實(shí)踐基礎(chǔ)上，在責(zé)任主體、聯(lián)合約談以及事后監(jiān)督等方面予以完善。 </p&g

2、t;<p>　　關(guān)鍵詞 環(huán)境行政約談 理論范疇 生態(tài)價(jià)值 </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：耿軼凡，山東師范大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。 </p><p>　　中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2015）09-155-02 </p><p>　　2014年以來(lái)，一場(chǎng)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的

3、約談風(fēng)暴從環(huán)保部自上而下傳遞到我國(guó)多個(gè)省份。多地政府負(fù)責(zé)人因環(huán)境管理不到位、治污不力等問(wèn)題被環(huán)境保護(hù)部約談，進(jìn)而出重拳治污，關(guān)停整頓當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)，達(dá)到良好的生態(tài)效果。由此，環(huán)境行政約談成為一劑良藥，使其在治理環(huán)境污染方面的正能量得以充分發(fā)揮，成為政府環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的重要手段。 </p><p>　　一、 環(huán)境行政約談及其現(xiàn)實(shí)背景 </p><p>　　行政約談制度作為一種新型行政監(jiān)管制度，由

4、最初在我國(guó)稅務(wù)征收領(lǐng)域悄然發(fā)揮其獨(dú)特的作用，以致現(xiàn)在迅速發(fā)展成為多個(gè)行政管理領(lǐng)域的柔性執(zhí)法方式。作為行政約談的一種，環(huán)境行政約談成為我國(guó)環(huán)保部門(mén)的一種創(chuàng)新性環(huán)境監(jiān)管方式。環(huán)境行政約談制度興起于近幾年，學(xué)界尚未對(duì)其升華成系統(tǒng)的理論研究。筆者認(rèn)為，環(huán)境行政約談，顧名思義，主要是指環(huán)保主管部門(mén)以違法排污企業(yè)或者企業(yè)所在行政區(qū)域的政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行為對(duì)象，對(duì)其違法排污行為或者環(huán)境管理失職行為進(jìn)行約談，督促其履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的一種新型執(zhí)法手段。 &l

5、t;/p><p>　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，資源能源消耗巨大導(dǎo)致的環(huán)境污染等問(wèn)題日益嚴(yán)重將環(huán)境保護(hù)的重要性推向了一個(gè)新高度。而柔性執(zhí)法、服務(wù)型政府等現(xiàn)代執(zhí)法理念呼吁我國(guó)現(xiàn)政府的行政管理方式的創(chuàng)新。新《環(huán)境保護(hù)法》第六條“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”之規(guī)定明確了政府的環(huán)保責(zé)任。該法還建立了目標(biāo)評(píng)價(jià)機(jī)制和考核制度，使環(huán)保責(zé)任成為政績(jī)考核的重要指標(biāo)。環(huán)境行政約談制度作為環(huán)保新常態(tài)下的柔性執(zhí)法方式

6、，無(wú)疑對(duì)落實(shí)政府環(huán)保責(zé)任、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、推進(jìn)政府管理方式轉(zhuǎn)型發(fā)揮著重要的作用。 </p><p>　　二、 環(huán)境行政約談的理論范疇 </p><p>　　由于環(huán)境行政約談的地方實(shí)踐有著地區(qū)差異，很難對(duì)其理論范疇達(dá)成普遍共識(shí)。因此，筆者將結(jié)合地方實(shí)踐，在適用條件、內(nèi)容、形式以及生態(tài)價(jià)值功能方面予以總結(jié)分析，以求呈現(xiàn)出一項(xiàng)較為全面的環(huán)境行政約談制度。 </p><p&g

7、t;　　（一）環(huán)境行政約談的啟動(dòng)原因 </p><p>　　環(huán)境行政約談的適用通常是源于地方企業(yè)或者政府存在重大環(huán)境問(wèn)題，但其具體表現(xiàn)形式有所不同，歸納而言，分為以下兩種：一是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已然顯現(xiàn)，在地方政府轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染較為嚴(yán)重甚至是出現(xiàn)重大環(huán)境污染事故，經(jīng)過(guò)多次曝光舉報(bào)仍逾期不予整改的情形;二是，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題存在發(fā)生可能性，例如企業(yè)生產(chǎn)中有嚴(yán)重的環(huán)境安全隱患未予以及時(shí)停頓整改、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)等制度在重大

8、建設(shè)項(xiàng)目中未得到貫徹就擅自動(dòng)工等。以上兩種原因皆可能啟動(dòng)環(huán)保行政約談，意在發(fā)揮其環(huán)境監(jiān)管效力，將環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生防患于未然。 </p><p>　?。ǘ┉h(huán)境行政約談的兩種類(lèi)型 </p><p>　　在我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)境行政約談自上而下可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是國(guó)家層面的約談，也即環(huán)境保護(hù)部對(duì)地方政府通常為地市級(jí)政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。截至2015年4月，環(huán)保部就約談了筆者所在家鄉(xiāng)臨沂市在內(nèi)的1

9、1個(gè)城市，該11個(gè)城市都存在一個(gè)共同點(diǎn)――環(huán)境污染嚴(yán)重、空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo);另一類(lèi)是地方層面的約談，是指各省級(jí)環(huán)保廳對(duì)其各市級(jí)、縣區(qū)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。2015年5月，山東省環(huán)保廳就青島市墨水河水質(zhì)惡化、污水處理能力嚴(yán)重不足等問(wèn)題專(zhuān)題約談責(zé)任地區(qū)陽(yáng)城區(qū)和即墨市政府主要負(fù)責(zé)人①。當(dāng)然，地方層面的約談是地方政府承接環(huán)保部自發(fā)進(jìn)行的約談。由于環(huán)保廳與地方政府行政級(jí)別差距較小，其約束力遠(yuǎn)不及環(huán)保部。 </p><p>

10、　?。ㄈ┉h(huán)境行政約談的三種模式 </p><p>　　環(huán)境行政約談的主體通常為上一級(jí)環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)。而根據(jù)不同的約談對(duì)象，環(huán)境行政約談可以分為三種模式。一種是約談行政負(fù)責(zé)人?！吧綎|省環(huán)保廳與監(jiān)察廳聯(lián)合出臺(tái)的《突出環(huán)境問(wèn)題約談制度》中規(guī)定了環(huán)境行政約談制度的約談主體是山東省環(huán)保廳和監(jiān)察廳，約談對(duì)象是存在突出環(huán)境問(wèn)題的相關(guān)縣（市、區(qū)）人民政府主要負(fù)責(zé)人。”②另一種是約談企業(yè)負(fù)責(zé)人。深圳市環(huán)保局制定的《深圳市環(huán)境保

11、護(hù)局環(huán)境監(jiān)督管理約談工作制度》，其約談的對(duì)象是具有環(huán)境違法行為的企業(yè)負(fù)責(zé)人。第三種是同時(shí)約談?wù)推髽I(yè)負(fù)責(zé)人。福建省和青海省的環(huán)境行政約談就是同時(shí)約談環(huán)境責(zé)任缺失的政府以及污染環(huán)境的企業(yè)。 </p><p>　?。ㄋ模┉h(huán)境行政約談的柔性效力 </p><p>　　環(huán)境行政約談作為柔性執(zhí)法理念下的產(chǎn)物，其主要通過(guò)溝通、勸誡、警示等非強(qiáng)制性方式實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染行為以及環(huán)境管理缺失等問(wèn)題的間接監(jiān)管

12、。在企業(yè)或者政府被約談后逾期仍不整改時(shí)，環(huán)境行政約談制度本身對(duì)其并不具備強(qiáng)制力甚至是制裁可能。但是，不可否認(rèn)的是，環(huán)境行政約談恰恰能通過(guò)坐下來(lái)溝通的柔性方式，減少監(jiān)管主體與相對(duì)主體之間的直接沖突，促使其理性認(rèn)識(shí)到約談主體的權(quán)威性而自覺(jué)選擇積極參與約談、約談后主動(dòng)落實(shí)整改措施，以間接達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。當(dāng)然，也正是因?yàn)槠浞菑?qiáng)制性，我們不能將環(huán)境行政監(jiān)管方式的重心壓到環(huán)境行政約談上，而應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)行政強(qiáng)制手段予以監(jiān)管。 </p>

13、<p>　　三、 環(huán)境行政約談生態(tài)價(jià)值及完善方向 　　現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境行政約談的行政執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行的如火如荼。環(huán)保部于2014年5月發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，對(duì)于環(huán)保行政約談的定義、情形、對(duì)象內(nèi)容作出了較為明確的規(guī)定。全國(guó)各省、地市也緊隨其后出臺(tái)相應(yīng)的約談暫行辦法。截止到目前，環(huán)保部已經(jīng)約談了遍布全國(guó)范圍的20多個(gè)城市政府、企業(yè)負(fù)責(zé)人，被約談城市相繼采取多種治理措施改善環(huán)境質(zhì)量。以筆者所在家鄉(xiāng)――臨沂市為例，在被環(huán)保

14、部華北督查中心約談之后，臨沂市相關(guān)政府部門(mén)開(kāi)始痛定思痛，鐵腕治霾，通過(guò)一系列措施關(guān)停治理57家、限期治理412家污染企業(yè)，效果優(yōu)良?！敖衲?-6月份，臨沂市PM2.5濃度下降了27.8%，PM10濃度下降了23.5%、二氧化硫濃度下降了41.4%，氮氧化物濃度下降了25.4%，優(yōu)良天數(shù)增加31天”③，環(huán)保行政約談的生態(tài)價(jià)值得以深刻體現(xiàn)。 </p><p>　　然而，環(huán)境行政約談的實(shí)踐效果雖佳，也仍存主體責(zé)任不明、

15、被約談主體單一、公眾參與程度低等問(wèn)題，使得其實(shí)施效力大打折扣，因此，筆者認(rèn)為需從以下幾個(gè)方向予以完善： </p><p>　　首先，明確責(zé)任主體是重中之重。企業(yè)是傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管中的主要責(zé)任主體，但事實(shí)上，企業(yè)違法排污行為也和地方政府的不作為或者逐利性作為緊密相連。環(huán)境行政約談制度將地方政府納入監(jiān)管體系，是該制度最大的亮點(diǎn)。因此，明確地方政府的監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)的環(huán)保責(zé)任是環(huán)境行政約談制度的價(jià)值所在。 </p>

16、;<p>　　其次，建立聯(lián)合約談機(jī)制是必須。在環(huán)境行政約談的實(shí)踐中，被約談的多為政府負(fù)責(zé)人或者包括環(huán)保局長(zhǎng)。但是，當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題的特殊性決定了以上兩個(gè)負(fù)責(zé)人遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立起環(huán)保聯(lián)合約談機(jī)制，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題所屬的不同領(lǐng)域，將國(guó)土、發(fā)改、交通甚至公安部門(mén)納入被約談主體范圍，明確不同部門(mén)的共同有區(qū)別的責(zé)任，提高環(huán)境整改效率。 </p><p>　　再次，約談后監(jiān)督機(jī)制是保障。環(huán)境行政約談多是以事

17、先提醒、告誡等柔性方式促使地方政府和企業(yè)整改該區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，但其由于不具備強(qiáng)制性，約談很難必然達(dá)到預(yù)期效果。因此，應(yīng)當(dāng)考慮通過(guò)環(huán)境信息公開(kāi)渠道將約談信息公之于眾，使廣大新聞媒體和社會(huì)公眾監(jiān)督政府和企業(yè)的整改落實(shí)情況，輔之以通報(bào)批評(píng)、區(qū)域限批等富有懲罰性色彩的措施，督促環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)不定時(shí)抽查暗訪等一系列配套手段，建立起行之有效的監(jiān)督機(jī)制，將環(huán)保行政約談的環(huán)境實(shí)效落到實(shí)處。 </p><p>　　環(huán)境行政約談作為當(dāng)前

18、建設(shè)服務(wù)型政府背景下的新型環(huán)境監(jiān)管方式，重塑政府的環(huán)境責(zé)任體系，成為解決區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題的溫和良藥。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)環(huán)境行政約談的理論研究，充實(shí)其具體制度建設(shè)，將環(huán)保行政約談制度化、常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏。 </p><p><b>　　注釋?zhuān)?</b></p><p>　?、俑鸩熘?、王金南、翁智雄、段顯明.環(huán)保督政約談制度探討.環(huán)境保護(hù).2015（1

19、2）. </p><p>　?、谏綎|省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查我省貫徹實(shí)施《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》情況的報(bào)告.[2015-07-11].http：//www.sard.gov.cn/communiqueComm+11+25/113438.html. </p><p>　?、蹖O秀艷.環(huán)保執(zhí)法，絕不能失之于寬.人民日?qǐng)?bào).2015-07-06. </p>