深圳市實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐與思考

1、<p>　　深圳市實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐與思考</p><p>　　近幾年來(lái)，深圳市委市政府積極適應(yīng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，不斷探索政府管理創(chuàng)新的新路子，在健全行政責(zé)任體系、大力推行行政問(wèn)責(zé)制方面作了一些積極的探索，取得了較為明顯的成效。但從全國(guó)來(lái)看，推行行政問(wèn)責(zé)制仍處于探索階段，建立健全這一制度仍有許多工作要做。本文擬不揣淺陋，對(duì)完善行政問(wèn)責(zé)制提出一些探索性的路徑，以與各位同仁商榷。 </p&

2、gt;<p>　　一、深圳市建立和推行行政問(wèn)責(zé)制的背景 </p><p>　　深圳市行政問(wèn)責(zé)制是在深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型、社會(huì)主義民主政治建設(shè)深入推進(jìn)、反腐倡廉建設(shè)向縱深發(fā)展、行政管理體制改革不斷深化的大背景下，在市委市政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下推行和發(fā)展起來(lái)的，經(jīng)歷了初步探索和系統(tǒng)推行兩個(gè)階段：2001年12月，市政府頒布了《深圳市行政機(jī)關(guān)工作人員行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》，在國(guó)內(nèi)率先開(kāi)展了行政問(wèn)責(zé)制的探索和實(shí)

3、踐，行政問(wèn)責(zé)開(kāi)始成為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的工作；2005年10月，市委市政府在全市開(kāi)展“問(wèn)責(zé)治庸”，全面加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)，行政問(wèn)責(zé)制開(kāi)始在全市系統(tǒng)、全面推行。目前逐步走向規(guī)范化、法制化、系統(tǒng)化和長(zhǎng)效化。 </p><p>　　（一）推行行政問(wèn)責(zé)制是深圳市對(duì)中央決策部署的具體落實(shí) </p><p>　　隨著社會(huì)主義民主與法制的不斷發(fā)展，行政責(zé)任問(wèn)題在國(guó)內(nèi)越來(lái)越受到重視。溫家寶總理多次強(qiáng)調(diào)：“權(quán)力就是責(zé)任，

4、有權(quán)必須盡責(zé)。各級(jí)政府及其部門(mén)要認(rèn)真履行各自的職責(zé)，違法和不當(dāng)行使權(quán)力，或者行政不作為，都要依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”要“建立健全行政問(wèn)責(zé)制，提高政府的執(zhí)行力和公信力”、“按照權(quán)責(zé)一致、依法有序、民主公開(kāi)、客觀公正的原則，加快建立以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度?！?004年國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、

5、違法受追究、侵權(quán)要賠償?！?008年2月，黨中央印發(fā)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》明確提出，“健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度?！痹邳h中央和國(guó)務(wù)院的要求和部署下，行政問(wèn)責(zé)從中央到地方逐步開(kāi)展，在重大安全事故、環(huán)境污染等方面失職瀆職或負(fù)有重要責(zé)任的一批政府官員受到了問(wèn)責(zé)。如非典事件、四川“12?23”井噴特大事故、阜陽(yáng)劣質(zhì)嬰兒奶粉事件、松花江水環(huán)境污染事件、三鹿嬰幼兒奶粉事件、山西“9?8”尾礦潰壩特別重大責(zé)任事故、河南省登封市新

6、豐二礦“9?21</p><p>　?。ǘ┩菩行姓?wèn)責(zé)制是深圳市政府管理適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇 </p><p>　　深圳作為全國(guó)改革開(kāi)放的先行地區(qū)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較早，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快，隨之而來(lái)的各種問(wèn)題和矛盾，與全國(guó)其他地方相比，也出現(xiàn)得更早、更明顯。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，深圳跨入了一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期，社會(huì)形態(tài)由傳統(tǒng)社會(huì)向公民社會(huì)轉(zhuǎn)變，體制改革由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)管理領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，政府管理

7、由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，改革處在攻堅(jiān)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型處在深化期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在關(guān)鍵期，社會(huì)矛盾處在凸顯期，這對(duì)政府管理提出了更高、更新的要求。面對(duì)新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，深圳市政府管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要相比，還存在許多不相適應(yīng)的地方，主要體現(xiàn)在：政府職責(zé)體系還不夠健全、一些公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)還不夠強(qiáng)、工作效率和工作質(zhì)量還不夠高等。這些問(wèn)題的存在，影響了行政執(zhí)行力和政府公信力，阻礙了政府管理和服務(wù)水平的進(jìn)一步提高。要解決政府管理中存在的這些問(wèn)題，就必須建

8、立健全政府的責(zé)任機(jī)制，通過(guò)行政問(wèn)責(zé)這一手段，強(qiáng)化對(duì)行政責(zé)任履行的控制和監(jiān)督。 </p><p>　?。ㄈ┩菩行姓?wèn)責(zé)制是深圳市民主政治發(fā)展的必然要求 </p><p>　　隨著物質(zhì)文化生活水平的不斷提升，深圳市民的價(jià)值觀念、行為方式、生活方式等發(fā)生明顯的變化，社會(huì)形態(tài)日漸由傳統(tǒng)社會(huì)向公民社會(huì)轉(zhuǎn)變，市民的民主意識(shí)、法治意識(shí)和維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)公共產(chǎn)品和政府服務(wù)的要求不斷提高，對(duì)政府履行職

9、責(zé)的情況尤為關(guān)注，要求政府對(duì)其行為和后果向公眾承擔(dān)責(zé)任。現(xiàn)代政府不僅要求政府是有限政府、高效政府、服務(wù)型政府，而且必須是負(fù)責(zé)任的政府。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，這從根本上確立了人民政府必須對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則。要建設(shè)對(duì)人民負(fù)責(zé)任的政府，就必須有相應(yīng)的制度安排。深圳市委市政府順應(yīng)公民社會(huì)和民主政治的發(fā)展要求，提出了建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、效能政府、廉潔政府的目標(biāo)，實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制，則是實(shí)

10、現(xiàn)“五個(gè)政府”特別是責(zé)任政府目標(biāo)的重要制度保障。　　　　　　　 </p><p>　?。ㄋ模┩菩行姓?wèn)責(zé)制是深圳市反腐倡廉形勢(shì)發(fā)展的必然結(jié)果 </p><p>　　近年來(lái)，深圳市不斷加大懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)力度，嚴(yán)重違法違紀(jì)案件的多發(fā)趨勢(shì)得到了遏制，但此消彼漲，目前人民群眾更為關(guān)注行政責(zé)任缺失的問(wèn)題。重大責(zé)任事故和事件以及過(guò)去一些看似小事的行政過(guò)錯(cuò)問(wèn)題，現(xiàn)在已經(jīng)越來(lái)越成為影響民心、影響黨

11、和政府形象的大問(wèn)題。2005年以來(lái)，深圳市民對(duì)行政不作為、亂作為、推諉扯皮等問(wèn)題的舉報(bào)投訴不斷上升，與貪污賄賂、揮霍浪費(fèi)問(wèn)題一起成為信訪(fǎng)舉報(bào)的三大熱點(diǎn)。2004年，市監(jiān)察局受理的失職瀆職類(lèi)的舉報(bào)只有80件，占信訪(fǎng)總量的4.8%；2005年上升到233件，占19%；2006年達(dá)到445件，占21%，與2005年相比上升90.9%，首次超過(guò)貪污賄賂類(lèi)的舉報(bào)（330件），成為市民舉報(bào)投訴的第一大熱點(diǎn)；2007年，失職瀆職類(lèi)的舉報(bào)繼續(xù)上升，占信

12、訪(fǎng)總量的30.6%。在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理的案件中，屬于行政責(zé)任問(wèn)題的占四分之三。信訪(fǎng)舉報(bào)是社會(huì)的“傳感器”，顯示了反腐敗的形勢(shì)變化和趨勢(shì)。 </p><p>　　二、深圳市推行行政問(wèn)責(zé)制的主要做法和體會(huì) </p><p>　　深圳市建立和推行行政問(wèn)責(zé)制的基本思路是：明確問(wèn)責(zé)依據(jù)、建立工作機(jī)制、完善配套措施、嚴(yán)格責(zé)任追究。這四個(gè)方面的工作，相輔相成，不可或缺。只有明確問(wèn)責(zé)依據(jù)，才能做到問(wèn)責(zé)有據(jù)

13、；只有建立工作機(jī)制，問(wèn)責(zé)制度才能有效運(yùn)行；只有完善配套措施，問(wèn)責(zé)制度才能系統(tǒng)構(gòu)建；只有嚴(yán)格責(zé)任追究，問(wèn)責(zé)工作才能取得實(shí)效。深圳市的主要做法是： </p><p>　?。ㄒ唬┙⒈容^完備的行政責(zé)任追究制度，為行政問(wèn)責(zé)提供依據(jù) </p><p>　　1、建立行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度 </p><p>　　2001年深圳市出臺(tái)的行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法，詳細(xì)列出了行政審批、行政征

14、收、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議等方面的63種過(guò)錯(cuò)情形，提出了“責(zé)令作出書(shū)面檢查”、“通報(bào)批評(píng)”、“調(diào)離工作崗位或停職離崗培訓(xùn)”等6種追究方式，首次明確對(duì)行政過(guò)錯(cuò)問(wèn)題必須進(jìn)行問(wèn)責(zé)。2005年和2008年，我們兩次對(duì)該《辦法》進(jìn)行修訂，將適用范圍由行政機(jī)關(guān)工作人員擴(kuò)大至行政機(jī)關(guān)，將過(guò)錯(cuò)情形由原來(lái)的63種增加至108種，并引入了訓(xùn)誡、降職、辭退等多種組織手段，加大責(zé)任追究力度?！渡钲谑行姓^(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》成為深圳市行政問(wèn)責(zé)制度體

15、系中的基礎(chǔ)性規(guī)定。 </p><p>　　2、建立政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制度 </p><p>　　制定了《深圳市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》，明確規(guī)定：對(duì)于政府部門(mén)存在執(zhí)行不力、違規(guī)決策、疏于管理等6類(lèi)35種情形之一的，將采取誡勉談話(huà)、責(zé)令整改、書(shū)面檢查、公開(kāi)道歉，直至責(zé)令辭職、建議免職等方式，對(duì)部門(mén)行政首長(zhǎng)予以問(wèn)責(zé)。同時(shí)，還制定了《深圳市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)財(cái)經(jīng)責(zé)任問(wèn)責(zé)暫行辦法》，專(zhuān)門(mén)就政

16、府部門(mén)行政首長(zhǎng)財(cái)經(jīng)責(zé)任問(wèn)題作出規(guī)定，明確市政府所屬各部門(mén)有不履行或不正確履行財(cái)經(jīng)職責(zé)7種情形之一的，追究行政首長(zhǎng)（含主持工作的副職）責(zé)任。 </p><p>　　3、建立政府部門(mén)責(zé)任檢討及失職道歉制度 </p><p>　　制定了《深圳市政府部門(mén)責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》，明確規(guī)定：凡是發(fā)生社會(huì)管理、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生、消防安全、交通安全、重大項(xiàng)目、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面

17、的重大事故或重大責(zé)任事件的，負(fù)有管理責(zé)任的政府部門(mén)必須在一個(gè)月內(nèi)就管理制度是否缺失、行政措施是否適當(dāng)、責(zé)任機(jī)制是否健全等，向本級(jí)人民政府作出說(shuō)明；政府部門(mén)失職，致使國(guó)家利益、公共利益或公民、法人及其他組織的合法權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害或造成不良社會(huì)影響的，應(yīng)當(dāng)向公眾或權(quán)益受害人道歉，并規(guī)定了道歉的有關(guān)程序及監(jiān)督保障措施。 </p><p>　　4、建立針對(duì)特定行政行為的專(zhuān)項(xiàng)問(wèn)責(zé)制度 </p><p&g

18、t;　　制定了《深圳市實(shí)施行政許可責(zé)任追究辦法》，明確違法實(shí)施行政許可的53種表現(xiàn)形式以及相應(yīng)的責(zé)任追究方式，強(qiáng)化對(duì)特定行政行為即行政許可行為的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。還制定了《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》、《深圳市違反招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定行政處分辦法》、《深圳市行政審批電子監(jiān)察辦法》、《深圳市行政處分批準(zhǔn)權(quán)限辦法》等規(guī)定，使行政問(wèn)責(zé)的依據(jù)更加完備。 </p><p>　　（二）強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)工作機(jī)制，建立覆蓋全市的工作網(wǎng)絡(luò) </

19、p><p>　　1、市委市政府實(shí)施堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各方面給予大力支持 </p><p>　　2005年10月，市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于在全市掀起“責(zé)任風(fēng)暴”實(shí)施“治庸計(jì)劃”加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)的決定》，明確提出要強(qiáng)化全市干部的責(zé)任意識(shí)，建立責(zé)任體系，加強(qiáng)責(zé)任監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究，推進(jìn)責(zé)任主體明確化、部門(mén)責(zé)任法定化、崗位責(zé)任具體化、責(zé)任層級(jí)清晰化、責(zé)任鏈接無(wú)縫化，嚴(yán)格執(zhí)行有責(zé)必究的“買(mǎi)單制”，對(duì)推行行政問(wèn)責(zé)制提

20、出了明確的要求和方向。市政府隨后出臺(tái)了《關(guān)于健全行政責(zé)任體系加強(qiáng)行政執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》及《深圳市行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》、《政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》、《行政機(jī)關(guān)工作人員十條禁令》、《實(shí)施行政許可責(zé)任追究辦法》、《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)督查工作的意見(jiàn)》等配套文件（簡(jiǎn)稱(chēng)“1＋6”文件），確立了推行行政問(wèn)責(zé)制的總體思路和具體措施。市人大常委會(huì)專(zhuān)題聽(tīng)取和審議了市政府推行行政問(wèn)責(zé)制的工作報(bào)告，向市政府提出了強(qiáng)化行

21、政問(wèn)責(zé)的一系列意見(jiàn)和建議。市紀(jì)委也及時(shí)制定了相關(guān)意見(jiàn)，嚴(yán)格黨紀(jì)責(zé)任追究，推動(dòng)行政問(wèn)責(zé)制落實(shí)。 </p><p>　　2、監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)籌主導(dǎo)，當(dāng)好“排頭兵、主力軍和督戰(zhàn)隊(duì)” </p><p>　　深圳市監(jiān)察局是目前全國(guó)唯一保持獨(dú)立運(yùn)作的監(jiān)察機(jī)關(guān)。市委市政府高度重視發(fā)揮行政監(jiān)察職能作用，一直保持市監(jiān)察局單獨(dú)設(shè)置、獨(dú)立運(yùn)作，在全國(guó)率先設(shè)立了“效能監(jiān)察室”和“電子監(jiān)察室”，不斷突出和強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)在政

22、府內(nèi)部監(jiān)督體系中的統(tǒng)籌和主導(dǎo)作用，要求各部門(mén)各司其職，密切配合，支持和服從監(jiān)察部門(mén)的行政監(jiān)察和協(xié)調(diào)。在這種有利的機(jī)制下，市監(jiān)察局積極發(fā)揮統(tǒng)籌主導(dǎo)作用，在行政問(wèn)責(zé)工作中當(dāng)好“排頭兵、主力軍和督戰(zhàn)隊(duì)”，有力推動(dòng)了行政問(wèn)責(zé)制的落實(shí)。一是建立行政監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議制度。制定了《深圳市行政監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議規(guī)則》，建立了由市監(jiān)察局牽頭，人事、財(cái)政、審計(jì)、法制及政務(wù)督查部門(mén)參加的行政監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。二是建立行政監(jiān)督工作情況抄告和行政違法違規(guī)問(wèn)題

23、移送制度。制定了《行政監(jiān)督工作情況抄告和行政違法違規(guī)問(wèn)題移送辦法》，明確規(guī)定監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督報(bào)告和處理決定在上報(bào)政府或發(fā)給監(jiān)督對(duì)象的同時(shí)，應(yīng)抄送同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)；監(jiān)察、財(cái)政、人事、審計(jì)、法制部門(mén)對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法違規(guī)的問(wèn)題，除依規(guī)定職權(quán)作出處理外，還要及時(shí)移送有權(quán)作出其他處理的行政監(jiān)督部門(mén)作進(jìn)一步處理；公務(wù)員被追究責(zé)任的情況要抄送人事部門(mén)。制定了《關(guān)于審計(jì)和財(cái)政檢查</p><p>　　3、政府各部門(mén)各負(fù)其責(zé)，發(fā)揮行政問(wèn)

24、責(zé)的主體作用 </p><p>　　各區(qū)、市政府各部門(mén)積極健全行政過(guò)錯(cuò)投訴處理機(jī)制， 43家市政府直屬單位全部明確了投訴電話(huà)和網(wǎng)址，42家單位成立了責(zé)任追究機(jī)構(gòu)，32家單位制定了投訴受理和責(zé)任追究制度，構(gòu)建了覆蓋全市的、全方位的問(wèn)責(zé)工作網(wǎng)絡(luò)，形成了齊抓共管的工作格局。</p><p>　?。ㄈ┙∪姓?zé)任體系，整體推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)工作 </p><p>　　經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的

25、實(shí)踐，深圳市確定了行政責(zé)任機(jī)制的五個(gè)要素，即職責(zé)、目標(biāo)、監(jiān)督、評(píng)估、問(wèn)責(zé)，并按照這五個(gè)要素初步建立了一套比較完整的行政責(zé)任體系。這個(gè)體系有兩個(gè)顯著特點(diǎn)： </p><p>　　一是形成了從責(zé)任設(shè)定到責(zé)任履行、責(zé)任監(jiān)督、責(zé)任考核、責(zé)任追究的有機(jī)整體和完整鏈條。職責(zé)、目標(biāo)、監(jiān)督、評(píng)估、問(wèn)責(zé)五要素不是簡(jiǎn)單的并列關(guān)系，而是具有邏輯上的連續(xù)性、整體性和系統(tǒng)性，構(gòu)成一個(gè)完整的行政責(zé)任鏈條。履行政府責(zé)任的前提和條件是明確職責(zé)劃

26、分。職責(zé)清晰后，就要促進(jìn)行政部門(mén)履行職責(zé)。實(shí)踐證明，實(shí)行可考核的目標(biāo)管理是一個(gè)有效的方法，不僅有利于將政府各部門(mén)的責(zé)任具體化，也有利于解決政府決策層與執(zhí)行層脫節(jié)的問(wèn)題，提高政府內(nèi)部的執(zhí)行力。目標(biāo)確定后，部門(mén)將根據(jù)所設(shè)定的目標(biāo)去執(zhí)行，政府則對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。行政監(jiān)督是對(duì)部門(mén)執(zhí)行全過(guò)程的系統(tǒng)控制，具有防止和糾正行政管理出現(xiàn)失誤與偏差的作用。但行政監(jiān)督主要是過(guò)程、程序上的監(jiān)督，并不能保證結(jié)果的合理性。因此，有必要對(duì)執(zhí)行結(jié)果及時(shí)進(jìn)行考核評(píng)估。

27、開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估，就是以公共責(zé)任和公共服務(wù)為理念，以群眾需求為導(dǎo)向，以群眾滿(mǎn)意為目標(biāo)，對(duì)政府行政績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并及時(shí)將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行反饋和運(yùn)用，最大限度地提高行政績(jī)效，努力實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。考核評(píng)估后，就要進(jìn)行責(zé)任追究，對(duì)失職失責(zé)行為作出否定和制裁，保證行政責(zé)任的正確履行。 </p><p>　　二是形成了具有反饋控制功能的閉環(huán)系統(tǒng)。上述行政責(zé)任鏈條具有目標(biāo)管理的調(diào)校功能和履行職責(zé)的倒逼功能，形成了兩個(gè)閉環(huán)，一

28、個(gè)是從績(jī)效評(píng)估反饋到責(zé)任設(shè)定和目標(biāo)管理的閉環(huán)，促進(jìn)政府管理目標(biāo)的合理調(diào)整。首先根據(jù)管理效率、服務(wù)質(zhì)量和群眾滿(mǎn)意程度等方面情況，對(duì)政府部門(mén)管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果的績(jī)效進(jìn)行考核評(píng)估。然后根據(jù)評(píng)估結(jié)果，及時(shí)對(duì)政府職能、部門(mén)責(zé)任、工作目標(biāo)進(jìn)行調(diào)校，使職能更加明確、責(zé)任更加清晰、目標(biāo)更加合理，從而提高行政行為的績(jī)效。另一個(gè)是從責(zé)任追究反饋到履行職責(zé)的閉環(huán)，促進(jìn)政府及其部門(mén)職責(zé)履行到位。通過(guò)對(duì)失職失責(zé)行為的責(zé)任追究和履職優(yōu)秀行為的

29、激勵(lì)，促進(jìn)部門(mén)和工作人員增強(qiáng)責(zé)任心，更好地履行職責(zé)。這兩個(gè)閉環(huán)都應(yīng)同時(shí)具有正、負(fù)反饋的功能，通俗地講，就是獎(jiǎng)勤罰懶。 </p><p>　　形象地講，職責(zé)設(shè)定、目標(biāo)管理、行政監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估、行政問(wèn)責(zé)是行政責(zé)任體系的五個(gè)“環(huán)”，環(huán)環(huán)相扣，連成一體，形成了政府管理的完整鏈條和閉環(huán)系統(tǒng)。如果缺少前4個(gè)中的任何一環(huán)，行政問(wèn)責(zé)就難以系統(tǒng)、全面推行。因此，深圳市全面健全行政責(zé)任體系，著眼于行政管理和行政責(zé)任的整體來(lái)推行行政問(wèn)

30、責(zé)，防止因工作不配套而影響行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施。 </p><p>　　1、從政府職能、部門(mén)職能到崗位責(zé)任制，層層劃清行政責(zé)任 </p><p>　　一是科學(xué)界定政府職能。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立以來(lái)，以精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能以及決策、執(zhí)行、監(jiān)督暨相互協(xié)調(diào)又相互制約為目標(biāo)，先后進(jìn)行了七次行政管理體制改革和四輪行政審批制度改革，不斷優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)合理界定政府職能，理順政府縱向和橫向部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決

31、政府職能“缺位”、“錯(cuò)位”和“越位”的問(wèn)題。 </p><p>　　二是理順政府部門(mén)職能分工。積極解決職能交叉、權(quán)責(zé)分離、多頭多重執(zhí)法、運(yùn)作不暢等問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部責(zé)任的明晰化。2006年以來(lái)，按照效能優(yōu)先、依法界定、上下基本對(duì)應(yīng)和一件事情以一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)為主的原則，先后對(duì)52項(xiàng)交叉重疊、不夠明確的職能事項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)整。還出臺(tái)了《深圳市人民政府行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法》，在市法制辦設(shè)立了法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，解決各部門(mén)之間的執(zhí)法

32、爭(zhēng)議，進(jìn)一步提高執(zhí)法效能。 </p><p>　　三是科學(xué)劃分市、區(qū)、街道事權(quán)。理順政府縱向關(guān)系，弱化基層政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)管理重心下移。推進(jìn)街道綜合執(zhí)法體制改革，將原屬17個(gè)市政府職能部門(mén)的21項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)下放街道集中行使。完善社區(qū)管理體制，推行“居站分設(shè)”管理模式，設(shè)立社區(qū)工作站，承擔(dān)政府部門(mén)在社區(qū)的行政事務(wù)，社區(qū)居委會(huì)回歸自治組織的定位，進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)綜合服務(wù)功能。 <

33、;/p><p>　　四是健全崗位責(zé)任制。探索建立職位說(shuō)明書(shū)制度，職位說(shuō)明書(shū)載明每一職位的名稱(chēng)、任職條件、工作項(xiàng)目、工作依據(jù)、工作權(quán)限、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作責(zé)任等內(nèi)容，將每一職位的工作任務(wù)和責(zé)任細(xì)化量化，作為公務(wù)員錄用、考核、培訓(xùn)、選拔及獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。6個(gè)區(qū)和35個(gè)市政府部門(mén)都建立了崗位責(zé)任制，有的編制了行政工作標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程（SOP），有的導(dǎo)入了ISO9001：2000國(guó)際質(zhì)量管理體系。 </p><p

34、>　　2、全面推行目標(biāo)管理，落實(shí)工作責(zé)任制 </p><p>　　一是實(shí)行層級(jí)責(zé)任目標(biāo)管理。每年初，根據(jù)市委市政府確定的全年各項(xiàng)重點(diǎn)工作，制定不同層級(jí)的目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，將每一項(xiàng)工作任務(wù)詳細(xì)分解到各分管領(lǐng)導(dǎo)、各區(qū)、各部門(mén)，再由各區(qū)、各部門(mén)具體分解到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及工作人員。監(jiān)察機(jī)關(guān)和政府督查部門(mén)對(duì)照責(zé)任書(shū)的內(nèi)容，加強(qiáng)檢查督促，確保政府重點(diǎn)工作全面落實(shí)。 </p><p>　　二是推行部門(mén)責(zé)任

35、“白皮書(shū)”制度。在16家與市民生活息息相關(guān)的政府部門(mén)試行了白皮書(shū)制度，以“白皮書(shū)”的形式，按年度向社會(huì)公布部門(mén)職責(zé)、工作任務(wù)、工作目標(biāo)、進(jìn)度要求及上一年度工作目標(biāo)任務(wù)的完成情況，接受社會(huì)監(jiān)督。白皮書(shū)載明的任務(wù)及目標(biāo)，由各部門(mén)根據(jù)法定職責(zé)、上級(jí)機(jī)關(guān)和市政府下達(dá)的工作任務(wù)提出，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)審核、報(bào)分管副市長(zhǎng)審定后，通過(guò)報(bào)刊、政府公報(bào)、市政府及部門(mén)網(wǎng)站等形式向社會(huì)公布，完成情況納入政府績(jī)效評(píng)估范疇。 </p><p>　

36、　三是建立部門(mén)主辦責(zé)任制。對(duì)涉及多個(gè)部門(mén)的管理事項(xiàng)，實(shí)行誰(shuí)主辦，誰(shuí)負(fù)責(zé)，相關(guān)部門(mén)積極配合，強(qiáng)化工作責(zé)任制，減少推諉扯皮。深圳市還規(guī)定，今后凡需要政府領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，只協(xié)調(diào)一次，只出一個(gè)紀(jì)要。政府督查部門(mén)兩次發(fā)出催辦通知書(shū)，仍不能完成工作任務(wù)的，移送監(jiān)察機(jī)關(guān)追究行政責(zé)任。 </p><p>　　3、創(chuàng)新行政監(jiān)管模式，強(qiáng)化行政監(jiān)督 </p><p>　　一是拓寬監(jiān)督渠道。在暢通信訪(fǎng)舉報(bào)渠道

37、的同時(shí)，主動(dòng)從執(zhí)法監(jiān)察工作、績(jī)效審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、發(fā)生行政復(fù)議和行政訴訟的事件、政務(wù)督查工作、突發(fā)性應(yīng)急事件、群體性事件、重大責(zé)任事故以及新聞媒體反映的問(wèn)題等其他8種渠道，積極主動(dòng)收集線(xiàn)索，實(shí)施問(wèn)責(zé)。2005年以來(lái)追究行政責(zé)任的問(wèn)題中，只有13.2％的線(xiàn)索來(lái)源于群眾信訪(fǎng)舉報(bào)。 </p><p>　　二是運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)施全程監(jiān)控。陸續(xù)建設(shè)了“深圳市行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”、“深圳市重大投資項(xiàng)目審批電子監(jiān)管

38、系統(tǒng)”、“深圳市政務(wù)信息資源共享電子監(jiān)察系統(tǒng)”、 “深圳市政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)”，并將四個(gè)系統(tǒng)整合為“深圳市行政電子監(jiān)察評(píng)價(jià)中心”，實(shí)現(xiàn)省、市、區(qū)、街道四級(jí)聯(lián)網(wǎng)，成為行政指揮中心和政務(wù)督查樞紐，在政府管理和行政監(jiān)督中充分發(fā)揮標(biāo)桿導(dǎo)向、實(shí)時(shí)監(jiān)控、全程督查、剛性約束和自動(dòng)問(wèn)責(zé)的作用。 </p><p>　　三是實(shí)行全方位的監(jiān)督檢查。市委市政府每出臺(tái)一項(xiàng)重大改革，每部署一項(xiàng)重要工作，都要求監(jiān)察機(jī)關(guān)全程介入，全面督查。監(jiān)察機(jī)

39、關(guān)每年總的檢查事項(xiàng)均在100項(xiàng)以上，大的檢查項(xiàng)目都在30項(xiàng)以上，一方面全程督查，一方面強(qiáng)力問(wèn)責(zé)，發(fā)揮警示作用、威懾作用和推動(dòng)作用，保證重大政策措施和工作部署執(zhí)行到位。 </p><p>　　四是主動(dòng)接受外部監(jiān)督。堅(jiān)持向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作制度，主動(dòng)向政協(xié)通報(bào)重要工作情況，積極邀請(qǐng)人大代表和政協(xié)委員對(duì)政府工作情況進(jìn)行檢查評(píng)議，自覺(jué)接受人大的監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。大力實(shí)施“陽(yáng)光工程”，主動(dòng)公開(kāi)各類(lèi)政府工作信息。開(kāi)辦

40、“民心橋”廣播直播節(jié)目、“廉正直擊”電視專(zhuān)題節(jié)目和定期的“直通車(chē)”報(bào)紙專(zhuān)欄節(jié)目，由市領(lǐng)導(dǎo)、各區(qū)和政府各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與市民直接溝通對(duì)話(huà)，了解人民群眾的訴求和呼聲，對(duì)于媒體曝光的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行處理?！懊裥臉颉遍_(kāi)播四年來(lái)，共舉辦256期，市領(lǐng)導(dǎo)和各區(qū)領(lǐng)導(dǎo)參與直播47人次（其中，市領(lǐng)導(dǎo)11位，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)23位）、義務(wù)參評(píng)員參與直播114人次，聽(tīng)眾反映的問(wèn)題100%都有反饋，90%得到解決，有10%的問(wèn)題因涉及各方面原因暫時(shí)未能解決的，也都與聽(tīng)眾及時(shí)進(jìn)行了

41、溝通說(shuō)明。 </p><p>　　4、建立政府績(jī)效評(píng)估體系，強(qiáng)化責(zé)任考核 </p><p>　　2006年6 月，深圳市成立了市長(zhǎng)、常務(wù)副市長(zhǎng)任領(lǐng)導(dǎo)的政府績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，辦公室設(shè)在市監(jiān)察局，正式啟動(dòng)了“深圳市政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)”的研發(fā)工作。深圳市政府績(jī)效評(píng)估以科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀為指導(dǎo)，秉持“標(biāo)桿管理、過(guò)程監(jiān)控、結(jié)果導(dǎo)向、持續(xù)改進(jìn)、公眾滿(mǎn)意”的理念，構(gòu)建“科學(xué)合理、公正透明、動(dòng)態(tài)開(kāi)放、簡(jiǎn)便

42、易行”的績(jī)效評(píng)估體系。2007年3月，制定了《深圳市政府績(jī)效評(píng)估指導(dǎo)書(shū)（試行）》和《深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系（試行）》，從行政業(yè)績(jī)、行政效率、執(zhí)行力建設(shè)、行政成本四個(gè)方面設(shè)置20個(gè)指標(biāo)對(duì)市政府職能部門(mén)進(jìn)行綜合評(píng)估；從經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四個(gè)方面設(shè)置36個(gè)指標(biāo)對(duì)區(qū)政府進(jìn)行評(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)于同月建成并投入試運(yùn)行，在公安、交通、城管、環(huán)保、食品藥品監(jiān)督等16個(gè)政府職能部門(mén)及全市6個(gè)區(qū)政府進(jìn)行試點(diǎn)，政府績(jī)效評(píng)估工作全面

43、啟動(dòng)。 </p><p>　　5、加大行政懲戒力度，嚴(yán)格落實(shí)行政責(zé)任追究 </p><p>　　推行行政問(wèn)責(zé)制，重在動(dòng)真格。2005年至2008 年上半年，深圳市共查處行政責(zé)任案件250宗，對(duì)62個(gè)單位和548名個(gè)人進(jìn)行了問(wèn)責(zé)。2005年，查處行政過(guò)錯(cuò)案件32件，追究責(zé)任單位3個(gè)，追究責(zé)任人員73人；2006年，查處行政過(guò)錯(cuò)案件77件，追究責(zé)任單位9個(gè)，追究責(zé)任人員146人；2007年，查

44、處行政過(guò)錯(cuò)案件97件，追究責(zé)任單位37個(gè)，追究責(zé)任人員203人；2008年上半年，查處行政過(guò)錯(cuò)案件44件，追究責(zé)任單位13個(gè)，追究責(zé)任人員126人。上述數(shù)據(jù)表明，一方面，深圳市行政問(wèn)責(zé)力度不斷加大，另一方面，行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)監(jiān)督管理工作仍需不斷改進(jìn)，行政問(wèn)責(zé)制對(duì)于促進(jìn)政府部門(mén)改善行政管理具有重要的作用。 </p><p>　　深圳市行政問(wèn)責(zé)工作取得了初步的效果：一是增強(qiáng)了政府公務(wù)員講責(zé)任、盡職責(zé)的責(zé)任意識(shí)弘揚(yáng)了務(wù)實(shí)

45、進(jìn)取、積極向上的風(fēng)氣。二是完善了政府管理和運(yùn)行機(jī)制，建立了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、獎(jiǎng)罰分明、操作性強(qiáng)的行政責(zé)任體系，強(qiáng)化了行政管理內(nèi)控機(jī)制。三是提高了政府的公信力和執(zhí)行力，一批長(zhǎng)期困擾深圳發(fā)展的歷史遺留、老大難問(wèn)題近年來(lái)相繼得到解決，市政府年度目標(biāo)任務(wù)100%完成，行政審批提前辦結(jié)率達(dá)到99.7%，市民群眾的滿(mǎn)意度不斷提高。 </p><p>　　總結(jié)全市行政問(wèn)責(zé)工作，主要有以下幾方面的體會(huì)： </p><

46、p>　　一是制度先行，加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)。逐步建立并形成一套比較完備的問(wèn)責(zé)制度體系，使行政問(wèn)責(zé)制在規(guī)范化、法制化、系統(tǒng)化的軌道上運(yùn)行。 </p><p>　　二是系統(tǒng)推進(jìn)，完善各項(xiàng)配套措施。按照行政責(zé)任機(jī)制“五要素”的要求，全面推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，促進(jìn)執(zhí)行力建設(shè)，防止孤立片面。 </p><p>　　三是覆蓋全面，全方位開(kāi)展問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)對(duì)象既有公務(wù)員也有行政機(jī)關(guān)，既有行政首長(zhǎng)也有一般公務(wù)員

47、；問(wèn)責(zé)情形覆蓋了不履行或不正確履行職責(zé)的各種行為。 </p><p>　　四是糾建結(jié)合，促進(jìn)政府部門(mén)改善管理。在查處行政問(wèn)責(zé)案件的同時(shí)，著重從體制、機(jī)制、制度方面尋找產(chǎn)生問(wèn)題的深層次原因，提出意見(jiàn)和建議，促進(jìn)政府部門(mén)改善行政管理。 </p><p>　　五是知行合一，堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合。以監(jiān)察學(xué)會(huì)為平臺(tái)，從國(guó)內(nèi)聘請(qǐng)了一批知名專(zhuān)家學(xué)者擔(dān)任顧問(wèn)，每年都召開(kāi)研討會(huì)，以理論研究指導(dǎo)問(wèn)責(zé)工作實(shí)踐。

48、 </p><p>　　六是教育為基，強(qiáng)化公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)。通過(guò)編印發(fā)放“1+6”文件小冊(cè)子4萬(wàn)多本，輔導(dǎo)教育近2萬(wàn)人，專(zhuān)題培訓(xùn)近2千人，把學(xué)習(xí)內(nèi)化為公務(wù)員的自覺(jué)行動(dòng)。 </p><p>　　三、行政問(wèn)責(zé)制有關(guān)問(wèn)題的探討 </p><p>　　行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)尚處于起步階段，從深圳及國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的探索實(shí)踐看，還存在不少問(wèn)題，這些問(wèn)題既有理論方面的，實(shí)踐方面的，也有認(rèn)

49、識(shí)方面的，亟待研究解決。 </p><p>　?。ㄒ唬╆P(guān)于行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵問(wèn)題 </p><p>　　對(duì)于行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵，目前尚沒(méi)有明確的定義，各地的理解不一，規(guī)定不一，做法也不一。 </p><p><b>　　1、行政問(wèn)責(zé)主體 </b></p><p>　　國(guó)內(nèi)不少地區(qū)和一些學(xué)者認(rèn)為，問(wèn)責(zé)主體不僅有同體的問(wèn)責(zé)主體，即行

50、政機(jī)關(guān)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，而且有異體的問(wèn)責(zé)主體，包括人大、中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、公眾等。而在香港地區(qū)，不同的問(wèn)責(zé)對(duì)象有不同的問(wèn)責(zé)主體：對(duì)主要官員（僅指3位司長(zhǎng)和12位決策局長(zhǎng)，不屬于公務(wù)員序列）的問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)主體是行政長(zhǎng)官、立法會(huì)和廉政公署；對(duì)公務(wù)員（僅指負(fù)有監(jiān)管和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的上司）的問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)主體主要是受委任的獨(dú)立委員會(huì)或個(gè)人、公務(wù)員敘用委員會(huì)。我們認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)主體不等同于監(jiān)督主體，是指有權(quán)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)或者實(shí)施責(zé)任追究的機(jī)關(guān)。

51、在政府系統(tǒng)內(nèi)部，依照人事管理權(quán)限和法律法規(guī)授權(quán)，行政問(wèn)責(zé)主體應(yīng)當(dāng)包括上級(jí)機(jī)關(guān)、主管機(jī)關(guān)和監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、人事等部門(mén)。在政府系統(tǒng)外部，按照我國(guó)的干部管理體制，政府及其部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)是由黨委推薦（提名）、通過(guò)人大任命的，因此黨委、人大是當(dāng)然的問(wèn)責(zé)主體，除此之外，行政問(wèn)責(zé)主體還包括司法機(jī)關(guān)。而各民主黨派、新聞媒體、公民、法人和其他組織等具有申告權(quán)的監(jiān)督主體，只是行政問(wèn)責(zé)的發(fā)起主體。</p><p><b>

52、　　2、行政問(wèn)責(zé)對(duì)象 </b></p><p>　　目前，各地的行政問(wèn)責(zé)制一般僅適用于行政系統(tǒng)內(nèi)部，有的僅限行政組織工作人員，不包括行政組織；有的僅限行政首長(zhǎng)，不包括工作人員。而在實(shí)際工作中，特別在基層單位，黨政不分的現(xiàn)象依然存在，不少黨群序列的工作人員承擔(dān)著行政管理工作，一旦出現(xiàn)責(zé)任問(wèn)題，現(xiàn)行的行政問(wèn)責(zé)制對(duì)其則難以適用。我們認(rèn)為，如從狹義的問(wèn)責(zé)制來(lái)講，擁有行政權(quán)力，承擔(dān)行政管理義務(wù)的組織及其工作人員

53、都應(yīng)是行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象，具體是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員。如從廣義的問(wèn)責(zé)制來(lái)講，則應(yīng)包括各種行使公共權(quán)力的組織和個(gè)人，具體可按照《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，將黨群、人大、政府、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派等機(jī)關(guān)及其工作人員列為問(wèn)責(zé)的對(duì)象。 </p><p><b>　　3、行政問(wèn)責(zé)內(nèi)容 </b></p>

54、;<p>　　各地普遍都將問(wèn)責(zé)內(nèi)容確定為“不履行或不正確履行法律、法規(guī)、規(guī)章和內(nèi)部行政管理制度規(guī)定的職責(zé)”，凸顯了“有錯(cuò)必究、有過(guò)必罰”的原則，但不夠全面，未能涵蓋“不求有功、但求無(wú)過(guò)”、“工作不求質(zhì)量、履責(zé)不達(dá)目標(biāo)”的行為表現(xiàn)，而這些行為在實(shí)際管理工作中又客觀存在。我們認(rèn)為，問(wèn)責(zé)不僅要“究錯(cuò)”，還要“治庸”，應(yīng)當(dāng)將“無(wú)正當(dāng)理由未能達(dá)成工作目標(biāo)”這一情形納入問(wèn)責(zé)的內(nèi)容。問(wèn)責(zé)的內(nèi)容可定義為“不履行或不正確履行法律、法規(guī)、規(guī)章

55、和內(nèi)部行政管理制度規(guī)定的職責(zé)，或者無(wú)正當(dāng)理由未能達(dá)成工作目標(biāo)，貽誤行政管理工作，損害國(guó)家利益、公共利益或者行政相對(duì)人的合法權(quán)益，造成不良影響和后果的行為”。 </p><p>　　4、行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任分類(lèi) </p><p>　　國(guó)內(nèi)不少學(xué)者主張，政府責(zé)任（也即行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任形態(tài)）應(yīng)分為政治責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任四類(lèi)。瑞典將政府部門(mén)及其官員的責(zé)任劃分為三類(lèi)，即法律責(zé)任、政治責(zé)任和道

56、德責(zé)任；法律責(zé)任又具體分為：刑事責(zé)任、賠償責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任；政治責(zé)任主要是指民選官員應(yīng)該對(duì)其政黨及選民負(fù)責(zé)，內(nèi)閣成員應(yīng)該對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；道德責(zé)任是指官員必須具備優(yōu)秀的職業(yè)道德，嚴(yán)格自律，樹(shù)立良好的形象。由于我國(guó)尚沒(méi)有統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)法規(guī)，政府責(zé)任的分類(lèi)及其內(nèi)涵一直沒(méi)有確切的定義，使行政問(wèn)責(zé)方式也難以準(zhǔn)確的設(shè)定。 </p><p><b>　　5、行政問(wèn)責(zé)方式 </b></p><

57、p>　　由于對(duì)政府責(zé)任分類(lèi)及其內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，目前，各地設(shè)定的行政問(wèn)責(zé)方式（也即責(zé)任承擔(dān)方式），五花八門(mén)，差異很大。有的僅限行政處分和行政處理，有的包括了行政賠償和經(jīng)濟(jì)處罰，有的則設(shè)立了道歉方式（如深圳、山西等）。而在香港地區(qū)，對(duì)主要官員的問(wèn)責(zé)方式，無(wú)明確規(guī)定，從已有的個(gè)案看，主要是公開(kāi)道歉和辭職；對(duì)公務(wù)員的問(wèn)責(zé)方式，包括非正式紀(jì)律行動(dòng)和正式紀(jì)律行動(dòng)，非正式紀(jì)律行動(dòng)主要是發(fā)出口頭或書(shū)面警告，正式紀(jì)律行動(dòng)則包括革職、迫令退休、罰款

58、、降級(jí)、嚴(yán)厲譴責(zé)、譴責(zé)、停止或延遲增薪及減薪等。我們認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)方式應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)政府責(zé)任的分類(lèi)及其內(nèi)涵來(lái)劃分，具體應(yīng)包括：行政處分、行政處理、行政賠償、刑事處罰和人大罷免。而在政府系統(tǒng)內(nèi)部，依照人事任免和管理權(quán)限，只能適用行政處分、行政處理和行政賠償。 </p><p>　　（二）關(guān)于行政責(zé)任的界定問(wèn)題 </p><p>　　準(zhǔn)確界定行政責(zé)任是實(shí)施行政問(wèn)責(zé)的前提。當(dāng)前，政府內(nèi)部的職責(zé)劃分還不

59、夠清晰，運(yùn)作機(jī)制還不夠健全，致使行政責(zé)任的界定存在一定困難。 </p><p>　　1、責(zé)任劃分不清晰 </p><p>　　主要表現(xiàn)在：一是在縱向關(guān)系上，法律法規(guī)對(duì)各級(jí)政府的職權(quán)和權(quán)限未作明確規(guī)定，上下級(jí)政府的一些職責(zé)、權(quán)限劃分不清楚。二是在橫向關(guān)系上，政府部門(mén)的職能分工還沒(méi)有完全理順，一些部門(mén)的職能交叉重疊。三是在政府部門(mén)內(nèi)部，崗位責(zé)任制度還不夠完善，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、不同層級(jí)之間的職責(zé)不夠清

60、晰。四是個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任的劃分問(wèn)題未厘清。政府的運(yùn)作實(shí)際上是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和民主集中制兩種機(jī)制并軌運(yùn)行，但法律、法規(guī)并未對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子中的個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任的劃分問(wèn)題作出明確的界定。責(zé)任劃分不清，容易造成有權(quán)力有利益的事項(xiàng)爭(zhēng)相管，只有責(zé)任沒(méi)有利益的事項(xiàng)無(wú)人管；一旦出了問(wèn)題，相互推諉，公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理。特別是涉及多個(gè)政府職能部門(mén)和不同層級(jí)的政府許多重要管理工作，如安全生產(chǎn)、食品安全、社會(huì)安全、消防安全等，從塊塊看，涉及行政主管部門(mén)、專(zhuān)

61、項(xiàng)主管部門(mén)、行政執(zhí)法部門(mén)（如公安局、城管局）、綜合監(jiān)管部門(mén)（如安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、食品藥品監(jiān)督局）等，從條條看，又涉及不同層級(jí)的管理機(jī)構(gòu)和人員，一旦出現(xiàn)重大事故或事件，應(yīng)由哪些部門(mén)承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)什么責(zé)任，以及應(yīng)當(dāng)追究到哪一層級(jí)、不同層級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，往往難以確定。 </p><p>　　2、責(zé)任劃分不科學(xué) </p><p>　　主要表現(xiàn)在：一是權(quán)責(zé)不對(duì)等。政府在將一些行政事務(wù)下放到基層

62、的同時(shí)，并沒(méi)有賦予基層相應(yīng)的權(quán)力和手段，而基層又難以調(diào)動(dòng)垂直管理部門(mén)予以協(xié)助，基層有責(zé)無(wú)權(quán)或是責(zé)大權(quán)小的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致責(zé)任主體的模糊化和虛擬化。二是責(zé)能不相稱(chēng)。一些地方政府將一些事項(xiàng)下放給基層執(zhí)行，既沒(méi)有充分考慮基層的專(zhuān)業(yè)承接能力，也沒(méi)有給予足夠的人員編制，導(dǎo)致基層難以開(kāi)展這些工作。 </p><p>　　3、運(yùn)作機(jī)制不健全 </p><p>　　一是履責(zé)順序不明確。政府內(nèi)部存在“重實(shí)

63、體、輕程序”的觀念，行政程序制度建設(shè)較為滯后，一些工作事項(xiàng)缺乏明確的運(yùn)行規(guī)定，也沒(méi)有相應(yīng)的流程圖，履責(zé)順序不明確，一旦出現(xiàn)行政責(zé)任問(wèn)題，承擔(dān)責(zé)任的次序也就難以確定。 </p><p>　　二是機(jī)關(guān)運(yùn)作不夠規(guī)范。嚴(yán)格的公文呈批制度和檔案管理制度是機(jī)關(guān)規(guī)范運(yùn)作的要求，也是區(qū)分責(zé)任的主要證據(jù)來(lái)源。但在實(shí)際工作中，口頭請(qǐng)示、口頭匯報(bào)、口頭命令、口頭同意是一種常態(tài)，一旦出現(xiàn)責(zé)任，各方推諉，各執(zhí)一詞，又無(wú)其他證據(jù)證明，很難界

64、定。 </p><p>　　三是政府會(huì)議確定事項(xiàng)的執(zhí)行起始時(shí)間不明確。政府的很多工作都是以會(huì)議形式議定的，執(zhí)行起始時(shí)間是責(zé)任認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)之一，究竟以會(huì)議結(jié)束時(shí)間為起始時(shí)間，還是以收到會(huì)議紀(jì)要的時(shí)間為起始時(shí)間，沒(méi)有明確規(guī)定，一直存在爭(zhēng)議。 </p><p>　?。ㄈ╆P(guān)于行政問(wèn)責(zé)的依據(jù)問(wèn)題 </p><p>　　1、問(wèn)責(zé)依據(jù)較為分散 </p><p&

65、gt;　　目前我國(guó)還沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的行政問(wèn)責(zé)方面的法律法規(guī)，行政問(wèn)責(zé)依據(jù)種類(lèi)繁多，散見(jiàn)于各種法律法規(guī)、政策文件中，其中既有黨內(nèi)條規(guī)，也有政府規(guī)章或文件，既有中央出臺(tái)的，也有地方政府制定的。 </p><p>　　2、問(wèn)責(zé)內(nèi)容過(guò)于原則 </p><p>　　不少問(wèn)責(zé)規(guī)定原則性要求和禁止性規(guī)定多，懲戒性規(guī)定少，即使違反了規(guī)定也不知道怎么處理，難以追究責(zé)任。 </p><p&g

66、t;　　3、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 </p><p>　　不少問(wèn)責(zé)規(guī)定在懲處尺度上不盡相同，各地或同一地方不同部門(mén)甚至同一部門(mén)，在不同時(shí)期對(duì)同一性質(zhì)的問(wèn)題，處理標(biāo)準(zhǔn)差別很大，在一定程度上影響了行政問(wèn)責(zé)的效果。在一般情況下，行政責(zé)任往往只追究基層和較低職級(jí)的工作人員；一旦社會(huì)各界關(guān)注度高、影響較大，為迅速平息事件、消除影響，又往往重責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、輕責(zé)下級(jí)。而被免職的官員，有的不久就被重新起用，有的一直未被重新起用。官員被免職后多

67、長(zhǎng)時(shí)間才能重新起用，重新起用應(yīng)當(dāng)具備什么條件、符合什么標(biāo)準(zhǔn)，尚沒(méi)有明確的規(guī)定，一直存有爭(zhēng)議。 </p><p>　　4、問(wèn)責(zé)依據(jù)效力較低 </p><p>　　目前，各地制定的有關(guān)問(wèn)責(zé)規(guī)定，大多只是政府規(guī)范性文件，還沒(méi)有上升為法規(guī)、規(guī)章，等級(jí)效力還不夠高。 </p><p>　　5、問(wèn)責(zé)程序的操作性不夠強(qiáng) </p><p>　　如，對(duì)部門(mén)行政

68、首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)問(wèn)題，各地普遍規(guī)定，由市長(zhǎng)提請(qǐng)市政府常務(wù)會(huì)議討論決定，程序較為繁鎖，難以操作。又如，對(duì)于重大責(zé)任事故事件，如何適用組織處理手段快速處理，也沒(méi)有明確的規(guī)定，等等。 </p><p>　　（四）關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題 </p><p>　　“權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”，行使職權(quán)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這是現(xiàn)代行政管理的基本理念和現(xiàn)代民主政治的基本要求。由于受“官本位”思想的影

69、響，一些公務(wù)員對(duì)行政責(zé)任缺乏正確認(rèn)識(shí)，責(zé)任意識(shí)淡薄，在權(quán)與責(zé)的問(wèn)題上，只注重權(quán)力而忽視責(zé)任，在對(duì)與錯(cuò)的問(wèn)題上，往往是不求有功但求無(wú)過(guò)。對(duì)于行政問(wèn)責(zé)，有的認(rèn)為行政過(guò)錯(cuò)不是貪污、受賄、腐化，小問(wèn)題還要追究責(zé)任，未免小題大做；有的認(rèn)為平時(shí)工作事務(wù)較多，難免干多錯(cuò)多，被問(wèn)責(zé)后不僅個(gè)人覺(jué)得委屈，其他的人也容易給予同情；有的則認(rèn)為，公務(wù)員管理機(jī)制中激勵(lì)與懲戒不對(duì)等，激勵(lì)少、懲戒多，一旦被問(wèn)責(zé)，容易產(chǎn)生不平衡心理。 </p><p

70、>　　四、完善行政問(wèn)責(zé)制的路徑 </p><p>　　推行行政問(wèn)責(zé)制是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，是一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程，不可能一蹴而就，必須抓住重點(diǎn)，整體推進(jìn)，配套進(jìn)行。 </p><p>　?。ㄒ唬┡嘤姓?wèn)責(zé)文化 </p><p>　　首先，要加強(qiáng)政府公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)教育。加深公務(wù)員對(duì)行政問(wèn)責(zé)制運(yùn)作的了解，提高他們對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的認(rèn)識(shí)，使其明確自己權(quán)力的范圍、內(nèi)容以及所

71、應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使政府及公務(wù)員能積極面對(duì)社會(huì)訴求，迅速回應(yīng)公眾的需要，真正為自己的行政行為承擔(dān)責(zé)任。其次，要加強(qiáng)全社會(huì)的行政問(wèn)責(zé)文化建設(shè)，提高全社會(huì)的行政問(wèn)責(zé)意識(shí)。行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展需要有一定問(wèn)責(zé)文化基礎(chǔ)，政府要長(zhǎng)期規(guī)劃，加強(qiáng)宣傳，鼓勵(lì)和發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾積極參與行政問(wèn)責(zé)工作，為行政問(wèn)責(zé)制的推行打下堅(jiān)實(shí)而深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。 </p><p>　?。ǘ┙∪氊?zé)體系 </p><p>　　一是合理劃

72、分各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限。通過(guò)合理劃分，明確各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)。二是理順政府部門(mén)職責(zé)分工。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，對(duì)政府部門(mén)職能進(jìn)行全面梳理，合理劃分部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)限，有針對(duì)性地調(diào)整職責(zé)分工，減少職能交叉、責(zé)任不清、事權(quán)分離等現(xiàn)象。建立健全職能爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決政府各部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議或矛盾。三是健全崗位責(zé)任制。將政府各部門(mén)的職責(zé)和工作任務(wù)、工作目標(biāo)分解落實(shí)到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、各個(gè)崗位及承辦人員，

73、建立主體明確、層級(jí)清晰、具體量化的崗位責(zé)任制。按照專(zhuān)職專(zhuān)責(zé)原則，落實(shí)行政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人職責(zé)，明確劃分行政首長(zhǎng)與其他人員的職責(zé)權(quán)限。 </p><p>　?。ㄈ┤嫱菩心繕?biāo)管理 </p><p>　　在明晰行政責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外公共管理的做法，全面推行“目標(biāo)明確、責(zé)任清晰、制度保障、績(jī)效考核”的目標(biāo)管理，使每一項(xiàng)工作都有目標(biāo)要求，有責(zé)任主體，有工作進(jìn)度，有監(jiān)督考核。一是要科學(xué)設(shè)定

74、目標(biāo)。根據(jù)法定職責(zé)、上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)的工作任務(wù)，以定性與定量相結(jié)合原則來(lái)設(shè)定工作目標(biāo)，凡能量化的指標(biāo)盡量做到量化，難以量化的也要提出明確的質(zhì)的要求。二是合理分解目標(biāo)。按照管理層次、部門(mén)職能以及時(shí)間順序?qū)δ繕?biāo)進(jìn)行分解，將每一項(xiàng)工作任務(wù)詳細(xì)分解到各級(jí)、各部門(mén)、各崗位，建立責(zé)任制，明確進(jìn)度要求，形成系統(tǒng)的目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)。三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。完善督查督辦機(jī)制，開(kāi)展目標(biāo)監(jiān)控，通過(guò)強(qiáng)力督查，確保政府工作有效落實(shí)。 </p><p>　　

75、（四）強(qiáng)化行政監(jiān)督機(jī)制 </p><p>　　一是整合行政監(jiān)督資源。把行政問(wèn)責(zé)與行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能作用，要建立和完善行政監(jiān)督各職能部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，共同研究解決監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，發(fā)揮監(jiān)督的整體合力。二是創(chuàng)新行政監(jiān)督方式。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段創(chuàng)新行政監(jiān)察和監(jiān)督工作，對(duì)行政行為進(jìn)行全程監(jiān)控。做好行政監(jiān)督部門(mén)信息系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)工作，構(gòu)建信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息互通。創(chuàng)

76、新行政懲戒手段，運(yùn)用多層次的懲戒方式，對(duì)不同程度、不同階段的違法或不當(dāng)行政行為區(qū)別處理。三是暢通社會(huì)各界參與問(wèn)責(zé)的機(jī)制。行政監(jiān)督部門(mén)要加強(qiáng)與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的密切配合，對(duì)人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)反映的問(wèn)題，要認(rèn)真調(diào)查處理。大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，增加行政透明度，為群眾參與對(duì)政府的監(jiān)督搭建平臺(tái)。建立新聞媒體反映問(wèn)題的調(diào)查處理機(jī)制，對(duì)新聞媒體反映的問(wèn)題要認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)，及時(shí)作出處理。 </p>&l

77、t;p>　　（五）建立績(jī)效評(píng)估制度 </p><p>　　一是建立政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。科學(xué)確定政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，綜合設(shè)置體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、依法行政、資源與環(huán)境、行政成本、廉政勤政等評(píng)價(jià)指標(biāo)。加強(qiáng)政策研究和宏觀指導(dǎo)，研究制定相關(guān)的法律法規(guī)，推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估的法制化。二是建立完善財(cái)政資金使用效益評(píng)估與監(jiān)督制度。構(gòu)建財(cái)政資金使用效益的評(píng)估與監(jiān)督體系，重點(diǎn)抓好部門(mén)預(yù)算執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、部門(mén)

78、績(jī)效狀況、專(zhuān)項(xiàng)資金使用、政府投資項(xiàng)目、政府采購(gòu)、部門(mén)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制等方面的審計(jì)評(píng)價(jià)、評(píng)估工作。三是完善公務(wù)員考核機(jī)制。以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉。建立健全分類(lèi)分級(jí)考核制度，區(qū)分不同崗位的職責(zé)差別，結(jié)合職位說(shuō)明書(shū)和崗位責(zé)任制的要求，有針對(duì)性地制定考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，增強(qiáng)考核的科學(xué)性、合理性。 </p><p>　?。┩晟菩姓?wèn)責(zé)依據(jù) </p><p>　

79、　一是規(guī)范行政問(wèn)責(zé)的主體及其權(quán)力。依法明確上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政首長(zhǎng)以及其他問(wèn)責(zé)主體在行政問(wèn)責(zé)中的地位和權(quán)力，解決誰(shuí)來(lái)監(jiān)督、誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，確保行政問(wèn)責(zé)到位、合法、有效。二是規(guī)范行政問(wèn)責(zé)的事由和情形。采取定性和定量相結(jié)合的辦法，對(duì)什么事該問(wèn)責(zé)，什么事可以免責(zé)，作出明確規(guī)定，盡可能做到既涵蓋全面，使之具有普遍的適用性，又體現(xiàn)一定的量化依據(jù)，使之具有較強(qiáng)的操作性。三是規(guī)范行政問(wèn)責(zé)的程序。逐步建立一套科學(xué)規(guī)范的行政問(wèn)責(zé)程序，如提案、立案