淺談花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)“村民大學(xué)堂”成效

1、<p>　　淺談花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)“村民大學(xué)堂”成效</p><p>　　論文摘要 政府層級是官僚制的題中之義，它是為政治統(tǒng)治服務(wù)的。技術(shù)進步、行政職能要求與政府層級改革并無必然聯(lián)系。層級改革的動因須從政治統(tǒng)治視角進行挖掘。從政黨角度來看，政黨組織的扁平化是縮小層級的關(guān)鍵。從政治-社會角度來看，明晰政府權(quán)力界限才能從根本上減少政府層級。</p><p>　　論文關(guān)鍵詞 政府層級改革 動

2、因 政治統(tǒng)治</p><p>　　在我國當(dāng)前的政府機構(gòu)改革中，調(diào)整政府層級受到廣泛關(guān)注。學(xué)界普遍認(rèn)為，我國政府層級過多，需要減少層級。他們將目光鎖定在了地市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。削弱地市級的代表性觀點是：“擴權(quán)強縣”和“省直管縣”。削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代表性觀點是：“鄉(xiāng)派村治”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。這些觀點絕大部分建立在問題導(dǎo)向基礎(chǔ)上，即為了解決中國政府治理中的問題而主張減少政府層級。但是，這種應(yīng)然取向的觀點忽視了層級改革的內(nèi)在動因。&l

3、t;/p><p>　　一、政府層級的緣起——從官僚制到政治統(tǒng)治</p><p>　　馬克斯·韋伯是最早系統(tǒng)論述官僚制的學(xué)者。他認(rèn)為現(xiàn)代官僚制最重要的特點是理性化：行政人員接受過專門的培訓(xùn)并嚴(yán)格的照章辦事，既有專業(yè)分工，又有層級體制。他指出我國古代的行政體制與現(xiàn)代官僚制有著本質(zhì)不同，而只能稱為“家產(chǎn)官僚制”。之所以這樣稱呼是因為這種體制使“（中央王國）據(jù)為支配者之家產(chǎn)，而置于其官僚制行

4、政的管理之下?！睆捻f伯的分析中可以看出，我國古代的官僚制與政治體制深深嵌套，官僚制成為政治統(tǒng)治的工具。而政府層級是我國古代官僚體制的題中之義，因此也是為政治統(tǒng)治服務(wù)的。這種基于官僚制的政府層級設(shè)置在我國古代中央王朝的政治統(tǒng)治中發(fā)揮著重要作用。首先，它是加強中央集權(quán)的重要保證。下級的權(quán)威來源于上級，并一直上溯到皇帝。行政官僚脫離了體制也就失去了權(quán)力的合法性。這樣再通過一系列監(jiān)督、分權(quán)制衡機制的設(shè)立，使得地方官員的分離傾向大為降低。其次，保

5、證中央對地方的資源汲取。汲取資源的最佳方式是組織化提取。官僚體制中的官員在進入行政體制后就立即進入了職能分化的軌道。嚴(yán)格的設(shè)官分職，層級協(xié)調(diào)，為組織化汲取提供了制度保證。因此，政治統(tǒng)治是政府層級的內(nèi)在影響因素，這才是我國政府層級的存在理由。拋開政治統(tǒng)治談?wù)?lt;/p><p>　　二、政府層級改革的外在影響因素評析</p><p>　?。ㄒ唬┘夹g(shù)決定論的貧困</p><p

6、>　　目前有一種觀點極為盛行，那就是隨著科技進步，特別是信息通信技術(shù)的發(fā)展，“原先為保證信息傳遞速度和質(zhì)量之間達到最佳平衡的等級森嚴(yán)的科層制組織反而成為阻礙信息的傳遞速度、影響信息傳遞的質(zhì)量的結(jié)構(gòu)性阻力，因而需要壓平層級，減少政府權(quán)力運行層級鏈?！北疚恼J(rèn)為，這種觀點僅看到了技術(shù)對行政組織的弱化，而沒有看到技術(shù)對行政負(fù)擔(dān)的增加。</p><p>　　從歷史角度來看，技術(shù)進步并沒有帶來政府層級的減少。秦朝是統(tǒng)一

7、王朝中第一個實行郡縣制的朝代，當(dāng)時的政府層級只有三級（包括中央一級）。到漢武帝增設(shè)監(jiān)察區(qū)，層級增加到四級。之后數(shù)百年，政府層級在三級制和四級制之間出現(xiàn)了幾次反復(fù)。直到宋朝立國確立四級制起，中央王朝一直采用四級制。新中國成立后，政府層級逐漸過渡到五級。幾千年的技術(shù)發(fā)展不但沒有降低政府層級，反而有增加政府層級的趨勢。如果認(rèn)為古代社會技術(shù)進步緩慢而沒能推動層級減少，那又如何看待近代技術(shù)革命以來，特別是改革開放后的層級增加呢？</p>

8、;<p>　　從技術(shù)本身角度來看，技術(shù)一方面弱化了行政組織，另一方面也使治理內(nèi)容發(fā)生了質(zhì)變。信息技術(shù)的發(fā)展并沒有降低中間層級的作用，反而增加了。因為中間層級從來都不只是信息傳遞者。假設(shè)中間層級僅是上情下達和下情上呈的中轉(zhuǎn)站，那么是否可以認(rèn)定如果中央有一個超強的信息處理系統(tǒng)，就可以省去所有的中間層級，而只保留中央和基層兩級呢？這顯然是不可想象的。因為各級政府同樣是所轄地區(qū)范圍內(nèi)的權(quán)威所在，他們需要同時處理政治、經(jīng)濟、文化、社

9、會等多方面的問題。另外，信息時代的到來，不僅提高了政府的管理技術(shù)，還使社會的復(fù)雜性、異質(zhì)性增強。各級政府不但要傳遞大量信息，還要進行甄別、核實與控制，這些工作都需要更多的人員才能承擔(dān)。這也是為什么信息時代下，政府機構(gòu)反而愈發(fā)膨脹的原因之一。</p><p>　　從西方經(jīng)驗來看，政府層級改革也沒有太多的技術(shù)痕跡。美國自建國至今，政府層級一直是三級：聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。它的幅員面積與我國相當(dāng)，也是人口大國，其

10、技術(shù)更新的速度一直走在世界前列。但從早期殖民地的蠻荒時代到如今的信息時代，其政府層級沒有發(fā)生過大的變化。即使像美國東北部那樣小州林立的地區(qū)，也從來沒有因技術(shù)進步而合并。因為，在美國政府層級的實質(zhì)是中央和地方的權(quán)力界限問題，這已由聯(lián)邦憲法和州憲法規(guī)定了，不是簡單的技術(shù)考量就能撼動的。</p><p>　　從以上分析中可見，技術(shù)進步僅是一項外因，它對政府的影響是工具性的。將它作為政府層級調(diào)整的根本動因勢必會陷入技術(shù)決

11、定論的窠臼。</p><p>　　（二）行政職能的要求難以推動政府層級變革</p><p>　　所謂行政職能就是政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的功能。有觀點稱，我國現(xiàn)代社會對行政職能的要求正在發(fā)生重大變化，這種變化主要體現(xiàn)在：從政治統(tǒng)治職能向經(jīng)濟職能和提供公共物品職能轉(zhuǎn)變，因此政府層級也要跟著調(diào)整。</p><p>　　目前主張減少政府層級的觀點中，最流行的就是認(rèn)為政府

12、層級阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，中間層級不斷截留財政，使下級的發(fā)展受到很大影響。這是典型的凱恩斯主義論調(diào)，即認(rèn)為政府是經(jīng)濟的首要推動者，財權(quán)是政府發(fā)揮作用的保障。它實際上不是主張減少而是主張強化政府權(quán)力，例如省直管縣改革就是將原本屬于地級市的權(quán)力上收到省和下放到縣，使省級和縣級成為更強大的政府層級?？墒沁@種“大政府”觀念在如今這個政府干涉過多，需要政府適當(dāng)退出、社會組織適度發(fā)展的時代就不合時宜了。社會的潰敗、環(huán)境的破壞、經(jīng)濟的畸形發(fā)展、群體性的抗?fàn)?/p>

13、事件等無不在提醒我們：大政府未必是經(jīng)濟社會的福音。 </p><p>　　另有學(xué)者指出：“政府層級改革的邏輯起點在于供給公共產(chǎn)品，實現(xiàn)公共產(chǎn)品有效供給的政府分級才是合理的政府分級?！比绻畬蛹夁^多會產(chǎn)生以下后果，“導(dǎo)致財力分散，致使公共物品總體供給不足。同級政府財力差距較大，導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品供給不均等。財政分權(quán)過程中，上級政府與下級政府地位不平等?！北疚恼J(rèn)為以上論斷值得推敲。因為公共物品并非一個恒定的事物，在各

14、個層級上都有公共物品問題。取消某一層級后，這一層級上的公共物品由誰來供給呢？財力分散也是一個相對的概念，從任何一個層級向下看，財力都是分散的。減少層級后，財力分散問題不會因此消失，而相應(yīng)的事權(quán)卻會增加，其所面對的公共物品需求也在增加。如果相應(yīng)的行政能力沒有跟進，層級改革只會削弱政府的公共物品供給能力。再看同級政府財力差距問題。仍以省直管縣為例，財權(quán)上收使各縣的博弈區(qū)域由市級政府轉(zhuǎn)移到了省級政府。之前市域內(nèi)的財政失衡將轉(zhuǎn)換為省域內(nèi)的財政失

15、衡。最后談上下級地位問題。下級服從上級是黨的組織原則，這點在行政體制中也體現(xiàn)的很明顯。沒有政治體制改革，各級政府之間地位不平等問題就不可能從根本上得到解決。因此，公共物品的供給和政府層級改革之間本無必然聯(lián)系。</p><p>　　既然減少政府層級并不能切實有效的推進經(jīng)濟發(fā)展、提供公共物品，那么又怎么能認(rèn)定這就是政府層級改革的動因呢？</p><p>　　三、政府層級改革的內(nèi)部動因分析<

16、;/p><p>　?。ㄒ唬h組織的扁平化是政府層級改革的政黨動因</p><p>　　我們不能將層級改革局限在政府層面，因為我國的政府層級設(shè)置是在政黨體制中生長出來的。建國伊始，中國共產(chǎn)黨急于加強對全國的控制，于是就以黨組織嵌入行政的模式建設(shè)新生政權(quán)。這在國際共產(chǎn)主義運動中也非常普遍。黨作為一個獨特的富有至高性的組織是列寧首倡的，它堅持“個人服從組織，下級服從上級，地方服從中央”的原則。黨組織

17、的這一層級性設(shè)置在于增進激勵，使黨員從逐級晉升與待遇差別化中獲得一份基于層級的權(quán)力、待遇與榮譽等。從而不但增進了他們對黨組織的忠誠，還最大限度的調(diào)動了資源。這種黨組織嵌入行政的模式在革命時期居功至偉，可在和平時期，將其滲透到經(jīng)濟、社會、文化等非軍事、非政治領(lǐng)域就不合時宜了。即便是現(xiàn)在，這一模式的影響都沒有消除，黨政不分現(xiàn)象依舊嚴(yán)重。我們可以從其他社會主義國家的層級設(shè)置中得到相關(guān)映證。例如，“蘇聯(lián)的行政區(qū)劃可分為五級：第一級，聯(lián)盟中央；第

18、二級，加盟共和國；第三級，自治共和國、邊疆區(qū)、州、自治州；第四級，區(qū)；第五級村（鎮(zhèn)）蘇維埃。”就連朝鮮這樣的小國，政府層級都有五級。這說明：在社會主義國家，黨組織結(jié)構(gòu)對政府層級的影響往往是非常大的。如果將黨從政府層級改革中剝離出去，那么斷不能取得突破</p><p>　　（二）權(quán)力界限是政府層級改革的社會動因</p><p>　　層級設(shè)置不是以行政職能要求而是以執(zhí)政者利益為導(dǎo)向的。執(zhí)政者將

19、加強政治統(tǒng)治，維持社會穩(wěn)定看的最重，因此只有站在執(zhí)政者角度思考才能找到政府層級改革的動因。在現(xiàn)代社會，推動執(zhí)政者發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要動力之一是社會力量的倒逼。</p><p>　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，在歐美發(fā)達國家興起了一股自治風(fēng)潮。政府從許多領(lǐng)域退出，并給予民眾更多、更廣泛的自治權(quán)。與此同時，社會自治組織也迅速成長起來并承擔(dān)起原本屬于政府的事務(wù)。在政府層級方面，部分層級的作用也開始弱化。出現(xiàn)以上轉(zhuǎn)變，是外在動力和內(nèi)在條件相互

20、作用的結(jié)果。在外在動力上，一方面，二戰(zhàn)后所實行的新自由主義政策使政府負(fù)擔(dān)過重，許多經(jīng)濟、社會問題也沒有因政府的干預(yù)很好的得到解決。另一方面，蘇東劇變使他們的外在威脅降低，縮減政府職能有了寬松國際環(huán)境的保障。在內(nèi)在條件上，一方面，大批的經(jīng)濟學(xué)家、社會學(xué)家、政治學(xué)家豐富了“新保守主義”，為改革提供了思想支撐。另一方面，西方的民主機制能迅速將“民意”整合進執(zhí)政系統(tǒng)，使具有“新保守主義”思想和雄心的改革派執(zhí)掌政權(quán)。而推行自治化過程也是以法律為保