中西方政府預(yù)算制度的變遷與思考

1、<p>　　中西方政府預(yù)算制度的變遷與思考</p><p>　　摘要：西方政府預(yù)算制度是伴隨著新興資產(chǎn)階級(jí)與封建統(tǒng)治階級(jí)的斗爭(zhēng)而產(chǎn)生的，而后又伴隨著對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)而不斷發(fā)展和改革。而新中國(guó)建立后構(gòu)建的預(yù)算制度框架主要是服務(wù)于政府管理部門的需要。中國(guó)要在進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算控制、確保預(yù)算合規(guī)性、增強(qiáng)預(yù)算透明度的基礎(chǔ)上，逐步引入西方國(guó)家預(yù)算管理模式，構(gòu)建預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高預(yù)算資金的使用效益。

2、</p><p>　　關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；制度變遷；財(cái)政收入；財(cái)政支出；預(yù)算透明度；預(yù)算管理；收支平衡；復(fù)式預(yù)算 </p><p>　　中圖分類號(hào)：F810.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2013）04-0060-04 </p><p>　　一、西方政府預(yù)算的產(chǎn)生和發(fā)展 </p><p>　　在漫長(zhǎng)的人類歷史發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家

3、是從奴隸社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)的，隨之就有了國(guó)家的財(cái)政收支活動(dòng)。但在資本主義生產(chǎn)方式得以確立之前，并不存在將國(guó)家的財(cái)政收入和支出統(tǒng)一在一個(gè)計(jì)劃文件中并通過(guò)法律程序執(zhí)行的政府預(yù)算。 </p><p>　?。ㄒ唬┒窢?zhēng)之一——新興資產(chǎn)階級(jí)與封建統(tǒng)治階級(jí)的斗爭(zhēng)催生了政府預(yù)算的萌芽 </p><p>　　政府預(yù)算是在封建社會(huì)末期和資本主義發(fā)展初期，作為新興資產(chǎn)階級(jí)與封建統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行斗爭(zhēng)的一種經(jīng)濟(jì)手段而產(chǎn)生的。

4、資本主義生產(chǎn)方式在西歐封建社會(huì)末期出現(xiàn)后，上層建筑發(fā)生了變化，國(guó)家出現(xiàn)了政治統(tǒng)一和中央集權(quán)的趨勢(shì)。在中央集權(quán)的過(guò)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)的擴(kuò)大、常備軍的建立、封建制度的逐步衰亡、國(guó)家機(jī)關(guān)官吏俸給的增加都使得國(guó)家的財(cái)政支出大幅度增加。為了保證財(cái)政支出的需要和自己的揮霍浪費(fèi)，封建統(tǒng)治者對(duì)新興資產(chǎn)階級(jí)和農(nóng)民橫征暴斂，自己卻不負(fù)擔(dān)任何稅收，這就嚴(yán)重?fù)p害了新興資產(chǎn)階級(jí)與勞動(dòng)人民的利益。在這種情況下，剛剛成長(zhǎng)起來(lái)的新興資產(chǎn)階級(jí)與封建統(tǒng)治者展開(kāi)了激烈的斗爭(zhēng)。這

5、場(chǎng)斗爭(zhēng)最初表現(xiàn)在課稅權(quán)上，以后又?jǐn)U大到爭(zhēng)奪財(cái)政資金的支配權(quán)上。同時(shí)，新興資產(chǎn)階級(jí)要求限制封建貴族在財(cái)政上享受特權(quán)，對(duì)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督，并要求政府把全年的財(cái)政收支同時(shí)開(kāi)列，制成平衡表，交給議會(huì)來(lái)討論和批準(zhǔn)。至此，也就形成了政府預(yù)算的雛形。政府預(yù)算是代表新式生產(chǎn)關(guān)系的資產(chǎn)階級(jí)同代表舊式生產(chǎn)關(guān)系的封建貴族進(jìn)行經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，它是隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、隨著生產(chǎn)方式的變化而出現(xiàn)的。 </p><p>　　（二）斗爭(zhēng)之二——權(quán)

6、力機(jī)關(guān)逐漸控制預(yù)算權(quán)推進(jìn)現(xiàn)代政府預(yù)算制度的形成 </p><p>　　英國(guó)是資本主義生產(chǎn)方式和議會(huì)制度形成最早的國(guó)家，也是現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度出現(xiàn)最早的國(guó)家。1640年英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命的爆發(fā)，使英國(guó)財(cái)政發(fā)生了一系列變化：一是1678年確定了王室政府為執(zhí)行其職能所需要的財(cái)政支出，必須由代表資產(chǎn)階級(jí)利益的下議院批準(zhǔn)。二是1688年確定了皇室年俸由議會(huì)決定，國(guó)王的私人支出與政府的財(cái)政支出不得混淆。三是1689年通過(guò)了《

7、權(quán)利法案》，確定議會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，重申不經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)王室政府不得強(qiáng)迫任何人納稅或作其他繳納；征稅收入和財(cái)政支出要按年度分配收支，在年前做出收支計(jì)劃，提請(qǐng)議會(huì)審批和監(jiān)督；國(guó)家機(jī)關(guān)和官吏在處理財(cái)政收支上必須遵守一定的法令和規(guī)章，規(guī)定了他們的權(quán)限和責(zé)任。至此，英國(guó)政府預(yù)算的基本部分就已經(jīng)形成了。1789年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《聯(lián)合王國(guó)綜合基金法案》，把全部財(cái)政收支統(tǒng)一在一個(gè)文件中，規(guī)定除特殊情況外，所有財(cái)政收入都要納入這一綜合基金之中，一切財(cái)政支

8、出都必須從綜合基金中撥付。1816年，聯(lián)合王國(guó)綜合基金形成，英國(guó)誕生了世界上第一個(gè)完整的政府預(yù)算。1832年，英國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了一項(xiàng)法律，規(guī)定財(cái)政大臣每年必須向國(guó)會(huì)提供全部“財(cái)政收支計(jì)劃書”，并由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。至此，具有</p><p>　?。ㄈ┒窢?zhēng)之三——美國(guó)聯(lián)邦政府行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算權(quán)的爭(zhēng)奪推動(dòng)了預(yù)算制度的發(fā)展 </p><p>　　美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算制度的產(chǎn)生和英國(guó)不同，主要來(lái)自立憲制度

9、。憲法要求所有的政府收入措施，都必須經(jīng)由眾議院的立法批準(zhǔn)。在美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算制度形成的年代，第一任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓確保了對(duì)所有財(cái)政事務(wù)強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)，并準(zhǔn)備了所需的收支預(yù)算。1921年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》，成立國(guó)家預(yù)算局，同時(shí)授權(quán)總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交聯(lián)邦預(yù)算。1939年創(chuàng)建總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室（OMB），把預(yù)算局從財(cái)政部轉(zhuǎn)移到白宮總統(tǒng)辦公室，形成財(cái)政部管收入、預(yù)算局管支出的格局。[2] </p><p>　　在美

10、國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算成立之初，政府預(yù)算制度的調(diào)整主要是圍繞著預(yù)算權(quán)在行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的分配展開(kāi)的。在政府行政與國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算權(quán)的爭(zhēng)奪中，國(guó)會(huì)最終占了上風(fēng)。當(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)就開(kāi)始用規(guī)范和全面的方法來(lái)管理政府預(yù)算，國(guó)會(huì)中方法委員會(huì)的權(quán)力相當(dāng)大，它就收入和撥款問(wèn)題做出相應(yīng)的決策。 </p><p>　　20世紀(jì)初，美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算支出增加，出現(xiàn)大規(guī)模的預(yù)算赤字，為了緩解財(cái)政預(yù)算困難，在政府內(nèi)部設(shè)立了預(yù)算專職機(jī)構(gòu)，以通盤安排預(yù)算收支

11、、提高管理效率。在總統(tǒng)預(yù)算權(quán)不斷加強(qiáng)的同時(shí)，國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算權(quán)的爭(zhēng)奪也沒(méi)有停止。1974年，美國(guó)參議院和眾議院各自建立了新的預(yù)算委員會(huì)，這就有了一個(gè)與行政部門相對(duì)應(yīng)的預(yù)算分支機(jī)構(gòu)。1974—2000年，為了解決聯(lián)邦政府預(yù)算中存在的問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)加強(qiáng)了對(duì)政府行使預(yù)算權(quán)的立法干預(yù)：1985年通過(guò)了《預(yù)算平衡法案》，該法案建立在對(duì)特定財(cái)政年度赤字削減目標(biāo)的預(yù)計(jì)基礎(chǔ)上；1990年又通過(guò)了《預(yù)算實(shí)施法案》，該法案是在項(xiàng)目?jī)?nèi)部設(shè)立目標(biāo)，側(cè)重于提高公共項(xiàng)目

12、的實(shí)效。1993年以來(lái)，為了重塑政府，提高政府部門效率，美國(guó)開(kāi)始大量削減公共開(kāi)支項(xiàng)目，提高稅收，增加使用費(fèi)項(xiàng)目并提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，國(guó)會(huì)通過(guò)立法法案的審查和批準(zhǔn)，試圖解決聯(lián)邦預(yù)算存在的赤字和公債規(guī)模不斷擴(kuò)大、公共部門活動(dòng)低效率等問(wèn)題，并限制總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)。 </p><p>　　二、中國(guó)政府預(yù)算制度的發(fā)展與變遷 </p><p>　　（一）中國(guó)預(yù)算思想的萌芽 </p><p&

13、gt;　　我國(guó)最早的政府預(yù)算活動(dòng)①可追溯到夏禹時(shí)代的一些傳說(shuō)。如禹王會(huì)集諸侯于江南“計(jì)功”，留下“會(huì)稽者，會(huì)計(jì)也”的記載。無(wú)論當(dāng)時(shí)禹王會(huì)集諸侯是計(jì)議財(cái)政會(huì)計(jì)，還是計(jì)議諸侯貢納，商議規(guī)劃國(guó)家財(cái)政收支事宜則是基本肯定的。 　　在漫長(zhǎng)的奴隸制和封建制社會(huì)中，我國(guó)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上積累了相應(yīng)的政府財(cái)政預(yù)算及管理經(jīng)驗(yàn)，如西周財(cái)政收支計(jì)劃安排的基本原則就包括：（1）量入為出，略有貯蓄原則?！摆Ｔ字茋?guó)用，必于歲之秒，五谷皆入，然后制國(guó)用。用地大小，

14、視年之豐耗，以三十年之通制國(guó)用，量入以為出。”并指出：“國(guó)無(wú)九年之蓄曰不足，無(wú)六年之蓄曰急，無(wú)三年之蓄曰國(guó)非其國(guó)也?！盵3]（2）收支對(duì)口，均節(jié)財(cái)用原則。西周：“以九賦斂財(cái)賄，以九式均節(jié)財(cái)用”。[4]九賦與九式對(duì)口是當(dāng)時(shí)的一項(xiàng)重要財(cái)政管理原則。此外還有“九貢之財(cái)”（諸侯之貢）專供天子之用，列為經(jīng)常性支出，“九職之財(cái)”（萬(wàn)民之貢）專用以充實(shí)府庫(kù)，貯而不用[5]。秦統(tǒng)一六國(guó)后，在左右丞相下設(shè)治粟內(nèi)史掌管國(guó)家財(cái)政（租稅收入和政府開(kāi)支），設(shè)少府

15、掌管皇室財(cái)政（官府手工業(yè)和山海池澤收入供皇室開(kāi)支）。一般認(rèn)為，少府的設(shè)立是形式上劃分國(guó)用與軍用之始。漢初，強(qiáng)調(diào)皇室財(cái)政不得挪用國(guó)家</p><p>　　收支平衡是財(cái)政管理的永恒主題。西周以來(lái)，理論上“量入為出”是不可違的最高準(zhǔn)則。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“量出制入”開(kāi)始出現(xiàn)。如漢初“量吏祿，度官用，以賦于民”。到唐代，楊炎首次提出“凡百役之費(fèi)，一錢之?dāng)?，先度其?shù)而賦于人，量出以制入”。[6]在奴隸制和封建制社會(huì)，政府預(yù)

16、算活動(dòng)至多只是一種政府財(cái)政收支的規(guī)劃或編制技術(shù)，主要是對(duì)國(guó)家財(cái)政收支的粗略估計(jì)或記賬，并未形成比較系統(tǒng)完整的財(cái)政預(yù)算管理方式和一般性、規(guī)范化的政府預(yù)算制度。[7] </p><p>　?。ǘ┲腥A人民共和國(guó)成立之前的政府預(yù)算制度 </p><p>　　1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，隨著帝國(guó)主義的侵入，我國(guó)淪為半封建半殖民地社會(huì)，這時(shí)西方理財(cái)思想開(kāi)始逐步輸入。清王朝企圖通過(guò)實(shí)行“憲政”挽救其垂死的

17、政權(quán)，于是效仿西方進(jìn)行了“改良”。在1898年的戊戌變法中，康有為提出編制預(yù)算、公開(kāi)財(cái)政，每年的出、入款要分門別類，列為一表，按月刊報(bào)。光緒皇帝于1898年實(shí)行變法，推行新政，提出“改革財(cái)政，編制國(guó)家預(yù)算”，這實(shí)際上是按照西方的理財(cái)模式改革清王朝的財(cái)政，但變法夭折，未能實(shí)施。 </p><p>　　由于清政府的腐敗和揮霍無(wú)度，國(guó)家財(cái)政收不抵支，同時(shí)還得向外國(guó)政府賠款。外國(guó)政府要求清王朝公開(kāi)財(cái)政，編制財(cái)政收支計(jì)劃，

18、迫使清政府不得不編制預(yù)算。1908年（清光緒三十四年），清政府頒布《清理財(cái)政章程》，于1910年（宣統(tǒng)二年）起試編國(guó)家預(yù)算，由清理財(cái)政局主持編制預(yù)算工作。這是我國(guó)兩千多年來(lái)封建王朝第一次編制國(guó)家預(yù)算。先由各省匯報(bào)，然后由度支部加以審核，資政院加以修正，奏請(qǐng)施行。當(dāng)時(shí)的預(yù)算雖然貌似統(tǒng)一，但實(shí)際上由于清政府已搖搖欲墜，各省形成割據(jù)狀態(tài)，財(cái)政并未真正統(tǒng)一，僅僅是各省數(shù)字的拼湊而已。1911年發(fā)生辛亥革命，清朝政府滅亡，該預(yù)算沒(méi)有實(shí)行，只有預(yù)算

19、，沒(méi)有決算。雖然如此，它仍不失為我國(guó)第一部國(guó)家預(yù)算。 </p><p>　　此后，北洋軍閥政府和國(guó)民黨政府也有自己的國(guó)家預(yù)算，這屬于半封建、半殖民地性質(zhì)的預(yù)算。到國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，預(yù)算制度已比較完善，中央政府與地方政府收支系統(tǒng)的劃分也比較明確，預(yù)算收支具有相當(dāng)規(guī)模。但國(guó)民黨政府的財(cái)政收入主要用于軍費(fèi)支出，赤字?jǐn)?shù)額很大是其特征。[8] </p><p>　　（三）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府預(yù)算制度（

20、1949—1992年） </p><p>　　1949年10月1日中華人民共和國(guó)成立后即編制了第一個(gè)預(yù)算——1950年財(cái)政收支預(yù)算。1949年12月27日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于1949年財(cái)政決算及1950年財(cái)政預(yù)算編制的指示》，規(guī)定政府預(yù)算實(shí)行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日為一個(gè)預(yù)算年度，同時(shí)規(guī)定了預(yù)算編制的具體方法和要求。1951年8月，政務(wù)院頒布《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國(guó)家預(yù)算的組織體系，各級(jí)人民政

21、府的預(yù)算權(quán)，各級(jí)預(yù)算的編制、審查、核定、執(zhí)行程序，決算的編制與審定程序等。隨著上述預(yù)算法規(guī)的頒布實(shí)施，我國(guó)的政府預(yù)算制度初步建立起來(lái)。 </p><p>　　在此之后長(zhǎng)達(dá)三十多年的時(shí)間里，我國(guó)政府預(yù)算制度的發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。雖然財(cái)政體制經(jīng)歷了多次變化，但政府預(yù)算制度總體而言則保持相對(duì)穩(wěn)定。其主要原因在于財(cái)政體制的多變性，導(dǎo)致中央與地方政府利益分配關(guān)系長(zhǎng)期處于不斷變化當(dāng)中，預(yù)算管理部門的注意力大多集中于上下級(jí)政

22、府之間利益分割的互動(dòng)博弈上，缺乏通過(guò)重新構(gòu)建政府預(yù)算運(yùn)行機(jī)制、提高資金使用效益的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制。另外，從西方國(guó)家預(yù)算制度產(chǎn)生和發(fā)展的軌跡可以看出，一個(gè)國(guó)家預(yù)算管理制度的變遷，更多地是由于對(duì)預(yù)算權(quán)的爭(zhēng)奪而使預(yù)算管理制度逐漸完善?！爸挥挟?dāng)民主法治國(guó)家和政治文明建設(shè)日臻成熟的時(shí)候，（預(yù)算制度）才會(huì)引起人們足夠的重視?！盵9]在這個(gè)階段，我國(guó)的預(yù)算制度具有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。預(yù)算管理總體上較為粗放，存在著法制性不強(qiáng)、透明度不高、非規(guī)范化等問(wèn)題。

23、</p><p>　?。ㄋ模┺D(zhuǎn)軌時(shí)期的政府預(yù)算制度（1992—1998年） </p><p>　　1992年10月，黨的十四大報(bào)告將我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)確定為“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，這標(biāo)志著我國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)入一個(gè)新的階段。1991年10月21日國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，1992年開(kāi)始實(shí)施。以該條例為標(biāo)志，我國(guó)的預(yù)算管理制度進(jìn)入了以中央政府提供預(yù)算管理制度變遷為主要框架的改革階

24、段。這一時(shí)期的標(biāo)志性改變就是我國(guó)的政府預(yù)算組織形式從單式預(yù)算嘗試轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)式預(yù)算。 </p><p>　　根據(jù)《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》的規(guī)定，從1992年起，我國(guó)中央和省一級(jí)財(cái)政預(yù)算要按復(fù)式預(yù)算編制。1992年，我國(guó)初步建立起來(lái)的復(fù)式預(yù)算，包括經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩大部分。其收支內(nèi)容是在單式預(yù)算收支等科目基礎(chǔ)上稍作調(diào)整加以劃分，還不夠規(guī)范。1993年11月14日，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)

25、經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，指出財(cái)稅改革的重點(diǎn)，一是分稅制財(cái)政體制改革，二是改革和完善稅收制度，三是改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，“建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”。1995年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》又進(jìn)一步明確規(guī)定，中央政府預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制；把政府預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。但從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，政府則不再明確編制復(fù)式預(yù)算，而以一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算取而代

26、之，使得這三部分預(yù)算收支在形式上既不同于一般意義上的復(fù)式預(yù)算，又不完全等同于普通的單一預(yù)算，有不倫不類之嫌。 　　（五）1998年至今——公共財(cái)政框架下的政府預(yù)算制度改革 </p><p>　　1998年以來(lái)，隨著公共財(cái)政框架構(gòu)建目標(biāo)的確立，我國(guó)財(cái)政改革開(kāi)始進(jìn)入第二個(gè)階段，政府預(yù)算制度改革是其中極為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。1994年分稅制財(cái)政體制改革之后，隨著該制度的不斷調(diào)整和完善，財(cái)政收入的不斷增長(zhǎng)，預(yù)算管理的著重點(diǎn)

27、逐漸轉(zhuǎn)向如何提高財(cái)政資金的使用效率和管理效率方面。在預(yù)算編制的基本組織形式方面，實(shí)現(xiàn)了由功能預(yù)算向部門預(yù)算的轉(zhuǎn)變，減少了財(cái)政與部門之間的中間環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了預(yù)算的合理性和透明度；在預(yù)算編制內(nèi)容方面，實(shí)現(xiàn)了由預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”向綜合預(yù)算管理的轉(zhuǎn)變，財(cái)政統(tǒng)籌考慮預(yù)算內(nèi)外資金安排部門支出，所有預(yù)算單位的部門預(yù)算實(shí)現(xiàn)了既能反映一般預(yù)算收支情況，又能反映基金預(yù)算收支情況；在預(yù)算編制方法方面，實(shí)現(xiàn)了由增量預(yù)算（基數(shù)加增長(zhǎng)）向零基預(yù)算的轉(zhuǎn)變，部門收入預(yù)算

28、根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況逐項(xiàng)核定，部門支出預(yù)算按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急進(jìn)行測(cè)算安排；在加強(qiáng)預(yù)算控制的基礎(chǔ)上，引入對(duì)預(yù)算結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)體系并進(jìn)行了廣泛的試點(diǎn)；在預(yù)算編制形式上，重新闡釋了復(fù)式預(yù)算的構(gòu)成：公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。2013年3月國(guó)務(wù)院向全國(guó)人民代表大會(huì)提交的政府預(yù)算報(bào)告包括四本預(yù)算，除了</p><p>　　三、由中西方政府預(yù)算制度變遷引發(fā)的思考 </p&

29、gt;<p>　?。ㄒ唬┲形鞣秸A(yù)算制度產(chǎn)生的原因不同 </p><p>　　西方國(guó)家，特別是在政府預(yù)算制度最早建立的英國(guó)，由于新興資產(chǎn)階級(jí)與封建統(tǒng)治階級(jí)對(duì)稅收和財(cái)政支出權(quán)力的爭(zhēng)奪而產(chǎn)生了政府預(yù)算制度，這是新興資產(chǎn)階級(jí)強(qiáng)化自身公民主權(quán)的必然要求。在現(xiàn)代公共管理當(dāng)中的解釋應(yīng)用了社會(huì)契約理論，即政府與公民之間存在著委托—代理關(guān)系的社會(huì)契約，政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而公民則向國(guó)家納稅，因此西方

30、經(jīng)濟(jì)學(xué)中將稅收解釋為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的價(jià)格。而作為政府公共資金提供者的公民，自然有權(quán)利要求了解政府為什么征這些稅，征了多少，更重要的是，要了解政府是如何花費(fèi)這些公民繳納的稅收。而政府預(yù)算制度恰恰是監(jiān)督政府財(cái)政收支情況的最有效的工具和途徑。英國(guó)的移民發(fā)現(xiàn)了美洲大陸而建立了美國(guó)，同時(shí)也將英國(guó)的政府預(yù)算制度也帶到了美國(guó)，因此美國(guó)建立政府預(yù)算依靠的是憲法的規(guī)定。但是在上百年的政府預(yù)算發(fā)展過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)與權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算權(quán)的爭(zhēng)奪以及對(duì)政府與市場(chǎng)

31、關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)——即政府職能的變化，特別是20世紀(jì)七八十年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，引發(fā)了美國(guó)政府預(yù)算制度的不斷發(fā)展和革新，而且繼英國(guó)之后成為西方國(guó)家預(yù)算變革的先頭兵。 </p><p>　　中國(guó)的政府預(yù)算制度在古代并不存在，所謂的一些思想和萌芽只是簡(jiǎn)單的財(cái)政收支活動(dòng)，直到由于西方國(guó)家的強(qiáng)制而編制的第一個(gè)所謂的預(yù)算，也只是各省情況的簡(jiǎn)單匯總，而且沒(méi)有決算。新中國(guó)建立后構(gòu)建的預(yù)算制度框架和西方國(guó)家存在著根本的不同，主

32、要是服務(wù)于政府管理部門的需要，體現(xiàn)不出公民主權(quán)的社會(huì)契約關(guān)系。這些先天不足導(dǎo)致了中國(guó)政府預(yù)算制度改革進(jìn)程的緩慢。隨著公共財(cái)政框架體系建設(shè)的不斷完善，公民主權(quán)不斷強(qiáng)化，預(yù)算制度也會(huì)隨之進(jìn)入改革的加速期。 </p><p>　?。ǘ┲形鞣秸A(yù)算制度發(fā)展的基礎(chǔ)不同 </p><p>　　當(dāng)現(xiàn)代預(yù)算制度建立之時(shí)，西方國(guó)家就明確了完整的預(yù)算管理范圍，不存在脫離預(yù)算管理的任何財(cái)政資金。一旦在現(xiàn)實(shí)經(jīng)

33、濟(jì)運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)了某項(xiàng)財(cái)政資金沒(méi)有處于政府或國(guó)會(huì)的監(jiān)督之下，立刻要加以修正。如稅式支出，當(dāng)美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)助理薩瑞發(fā)現(xiàn)有這樣一部分支出，以稅收優(yōu)惠的形式使政府放棄了一部分財(cái)政收入，相當(dāng)于政府增加了財(cái)政支出，立刻要求將這部分支出也編制到預(yù)算草案當(dāng)中，需要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的同意方可執(zhí)行。完整的預(yù)算管理奠定了一個(gè)非常重要的基礎(chǔ)：所有的財(cái)政資金都是政府的，不是哪個(gè)部門的，不存在部門利益之說(shuō)。 </p><p>　　新中國(guó)建立政府預(yù)算制

34、度后，按部門劃塊管理資金，一些預(yù)算部門有預(yù)算分配權(quán)，還有更多的具有收費(fèi)權(quán)的行政事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體將當(dāng)時(shí)并沒(méi)有納入預(yù)算管理的收費(fèi)和基金認(rèn)為是部門資金，可以自行安排支出。不完整的預(yù)算管理只能導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果：所有部門都會(huì)將部門自身利益最大化。中國(guó)預(yù)算制度改革發(fā)展至今，多項(xiàng)收費(fèi)和政府性基金已經(jīng)納入到預(yù)算管理，但離真正的“綜合預(yù)算”和“收支脫鉤”仍是任重道遠(yuǎn)，一般認(rèn)為主要癥結(jié)在于部門利益問(wèn)題。多數(shù)預(yù)算研究者認(rèn)為中國(guó)目前預(yù)算制度的邊緣改革已經(jīng)進(jìn)行完畢

35、，應(yīng)該開(kāi)始進(jìn)行核心式改革了，這個(gè)核心式改革之一就是部門利益的解決問(wèn)題。 </p><p>　?。ㄈ┲形鞣秸A(yù)算制度改革的選擇不同 </p><p>　　自20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，西方國(guó)家展開(kāi)了以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的新績(jī)效預(yù)算改革，更加注重預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果考核，放松對(duì)預(yù)算投入的控制，如可將當(dāng)年結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)下年使用、編制中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃等，取得了顯著的成果。 </p><p&

36、gt;　　中國(guó)目前實(shí)行的仍然是傳統(tǒng)的控制導(dǎo)向型預(yù)算，許多人建議也要將預(yù)算管理重點(diǎn)也從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和成果。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際預(yù)算管理水平并不適合實(shí)行產(chǎn)出和成果導(dǎo)向型預(yù)算管理模式。從西方預(yù)算制度變革歷程可以看出，以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的預(yù)算改革是在西方國(guó)家預(yù)算投入控制管理模式、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制、各政府部門的“遵從規(guī)則的文化”都較為完善的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而且西方國(guó)家的預(yù)算技術(shù)比較先進(jìn)，有能力順利地實(shí)施以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的預(yù)算管理。而中國(guó)當(dāng)前仍處于加強(qiáng)預(yù)算控

37、制的初步階段，政府部門還尚未形成“遵從規(guī)則”的文化，預(yù)算透明度有待于進(jìn)一步提高、預(yù)算約束力較弱，違反預(yù)算合規(guī)性的現(xiàn)象仍然存在，另外政府預(yù)算法律制度建設(shè)、技術(shù)支撐條件、組織實(shí)施及能力建設(shè)尚需完善。在此背景下，如果超越自身預(yù)算管理水平，效仿西方國(guó)家以控制產(chǎn)出和成果為重心，放松對(duì)具體預(yù)算投入結(jié)構(gòu)、規(guī)模的約束，其后果不但不能有效控制預(yù)算績(jī)效，而且還可能會(huì)使大量的預(yù)算資金因疏于監(jiān)管而造成浪費(fèi)。因此，中西方政府預(yù)算改革的選擇是不同的，中國(guó)要在進(jìn)一步

38、加強(qiáng)預(yù)算控制、確保預(yù)算合規(guī)性、增強(qiáng)預(yù)算透明度的基礎(chǔ)上，逐步引入西方國(guó)家預(yù)算管理模式，構(gòu)建預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高預(yù)算資金的使用效</p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1][8]李炳鑒，王元強(qiáng).政府預(yù)算概論[M].天津：南開(kāi)大學(xué)出版社，2006. </p><p>　　[2][7]張明.政府預(yù)算與管理[M].

39、成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002. </p><p>　　[3]《禮記·王制》. </p><p>　　[4][5]《禮記·天官·冢宰》. </p><p>　　[6]《舊唐書·楊炎傳》. </p><p>　　[9]馬蔡琛.中國(guó)公共預(yù)算研究：基于財(cái)政學(xué)視角的考察[J].公共經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2007，（1）