農(nóng)村土地整理過(guò)程中的制度約束及對(duì)策研究——以咸寧市土地整理項(xiàng)目為例.pdf

1、土地整理在保障中國(guó)糧食安全、耕地占補(bǔ)平衡方面做出了巨大的貢獻(xiàn)。近年來(lái)土地整理已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，在中國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，耕地保護(hù)壓力不斷加大，社會(huì)利益格局深刻調(diào)整的宏觀背景下，土地整理的作用將顯得更加重要。但土地整理隨著社會(huì)的發(fā)展，在某些規(guī)章制度方面已經(jīng)不能適應(yīng)其發(fā)展的要求，亟需進(jìn)一步創(chuàng)新和完善。
　　本文首先闡述了選題的背景及意義、研究思路和研究方法；其次介紹了土地整理的基本概念和理論基礎(chǔ)、國(guó)內(nèi)外土地整理的進(jìn)展；再次分

2、別從中國(guó)土地整理工作的發(fā)展歷程、近20年來(lái)中國(guó)土地整理的發(fā)展變化、中國(guó)土地整理取得的成效、中國(guó)土地整理存在的問(wèn)題四個(gè)方面分析了中國(guó)土地整理工作的整體進(jìn)展；通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查法與專家訪談法對(duì)案例區(qū)土地整理工作及其存在的問(wèn)題進(jìn)行研究了分析；最后通過(guò)實(shí)證研究提出新時(shí)期完善中國(guó)土地整理制度的建議。論文得出了以下結(jié)論：
　　第一，我國(guó)的土地整理主要可以分為五個(gè)階段：土地整理雛形時(shí)期。土地整理最早可以追溯到公元前1066西周的井田制；新中國(guó)時(shí)期的土

3、地整理；成長(zhǎng)發(fā)育階段（1987—1997年）。1987年，遼寧省本溪市首次召開(kāi)全國(guó)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，1997年，中公中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，要求“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)”。第一次把土地整理寫(xiě)入了中央文件。發(fā)展壯大階段（1987—2007），這一階段成立了國(guó)土資源部土地整理中心，土地整理方向逐漸從無(wú)穩(wěn)定投入、無(wú)組織向有組織、有規(guī)范、有比較穩(wěn)定投入發(fā)展；全面綜合發(fā)展階段（2008年至今），這

4、一時(shí)期土地整理由原來(lái)單純的增加面積逐漸向增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、提高經(jīng)濟(jì)效益和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面綜合發(fā)展。
　　第二，從2001—2010和2011—2015兩輪土地整理的基本狀況來(lái)看，后一輪較前一輪都有明顯變化：一是土地整理涉及范圍更廣，在2001—2010全國(guó)土地整理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，2011—2015全國(guó)土地整理規(guī)劃將新疆天山山麓綠洲區(qū)（包括兵團(tuán)部分團(tuán)場(chǎng)）劃入了重點(diǎn)區(qū)域，并且涉及的市縣區(qū)域比上一輪多418個(gè)；二是整理目標(biāo)更加

5、明確，上一輪規(guī)劃整理目標(biāo)只是補(bǔ)充耕地面積，新一輪整理在此基礎(chǔ)上增加了提高耕地等級(jí)、增加有效耕地、改善生態(tài)環(huán)境三個(gè)方面；三是整理內(nèi)容更廣泛，2011—2015在上一輪土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上增加了建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境整治；四是制度建設(shè)更有效，前一輪規(guī)劃整理對(duì)未來(lái)10年土地整理制度建設(shè)的有關(guān)內(nèi)容考慮不足，基本沒(méi)有土地整理制度建設(shè)的有關(guān)內(nèi)容。
　　第三，通過(guò)土地整理取得了以下成效：促進(jìn)了耕地保護(hù)和旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，保障了

6、國(guó)家糧食安全。2001年以來(lái)，通過(guò)土地整理，新增耕地276.1萬(wàn)公頃（4142萬(wàn)畝），超過(guò)同期建設(shè)占用和自然災(zāi)害損毀的耕地面積，保證了全國(guó)耕地面積基本穩(wěn)定；改善農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，有效破解了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化制約因素，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。“十一五”期間，通過(guò)土地整理，農(nóng)民人均收入年均增加700余元，僅農(nóng)民參加土地整理工程一項(xiàng)的勞務(wù)所得全國(guó)就合計(jì)超過(guò)了150億元；優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。2

7、006年以來(lái)，通過(guò)增減掛鉤，實(shí)際復(fù)墾還耕面積9.9萬(wàn)公頃，實(shí)際建新占用耕地面積7.6萬(wàn)公頃，確保了耕地面積有增加，建設(shè)用地總量減少、布局更合理；改善了土地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。通過(guò)采取工程、生物等整治措施，控制了土地沙化、鹽堿化，減輕了水土流失，提高了土地生態(tài)涵養(yǎng)能力；形成了良好的工作格局，奠定了土地整理持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地整理形成了“政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、群眾參與、整合資源、整體推進(jìn)”的工作機(jī)制，前前后后頒布了整治規(guī)范

8、和標(biāo)準(zhǔn)達(dá)幾百條，截至2010年，全國(guó)31個(gè)省和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)成立縣級(jí)以上土地整治機(jī)構(gòu)2060個(gè)。
　　第四，對(duì)項(xiàng)目區(qū)的研究結(jié)果分析：一是項(xiàng)目區(qū)宣傳機(jī)制不到位，主要表現(xiàn)在對(duì)土地整理的了解認(rèn)知程度不高、獲取土地整理信息的方式單一；二是公眾參與制度缺失；三是立項(xiàng)審批制度“耗時(shí)長(zhǎng)”，有的甚至長(zhǎng)達(dá)1年之久。這往往是由于我國(guó)規(guī)劃設(shè)計(jì)與立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)過(guò)于繁雜造成的；四是項(xiàng)目區(qū)70.7％的農(nóng)戶家庭發(fā)生過(guò)產(chǎn)權(quán)糾紛且出現(xiàn)“誰(shuí)有權(quán)誰(shuí)得好地”的現(xiàn)象，這在

9、很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)土地權(quán)屬管理機(jī)構(gòu)不加暖、調(diào)整方案不具體、分配制度不完善而造成的；四是項(xiàng)目區(qū)的大部分農(nóng)戶反映土地整理整體質(zhì)量不高、土地整理時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，這主要反映了我國(guó)土地整理過(guò)程監(jiān)管制度體系不健全、工程變更程序復(fù)雜的制度缺陷；五是在專項(xiàng)資金使用的效率問(wèn)題上存在著撥款不及時(shí)、土地整理預(yù)算資金少、專項(xiàng)資金存在“亂伸手現(xiàn)象，這在很大程度上反映了我國(guó)土地整理資金管理缺乏專門(mén)管理主體、資金來(lái)源單一的弊端；六是土地整理的多元主體參與協(xié)調(diào)制度存在缺陷

10、；七是在后期管護(hù)的問(wèn)題上，存在管護(hù)權(quán)責(zé)主體不明確、缺乏管護(hù)資金、社保制度不健全的現(xiàn)象，這說(shuō)明了相關(guān)部門(mén)對(duì)土地整理后期管護(hù)的不重視，后期管護(hù)機(jī)制不完備。
　　第五，對(duì)完善土地整理制度主要提出了以下建議：一是建立土地整治項(xiàng)目“精準(zhǔn)遴選”模式；二是，探索“區(qū)域性綜合土地整治”新機(jī)制；三是整合部門(mén)合作機(jī)制；四是加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究，優(yōu)化規(guī)劃編制流程；五是加強(qiáng)土地權(quán)屬管理；六是嚴(yán)格控制土地整理實(shí)施過(guò)程，把好質(zhì)量關(guān)；七是完善資金管理制度；八是強(qiáng)