參與式政策制定的偏好分歧與共識形成機制——基于行為實驗與社會調查的研究.pdf

1、無論是在西方發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，自上世紀下半葉興起的公民參與公共決策都曾陷入或正在陷于參與無效甚至激化社會矛盾的困境。多年來，公共管理學、政治學、經(jīng)濟學領域的學者們一直在反思如何衡量公民參與的有效性以及影響參與有效性的因素，無論是在理論突破還是實踐指導方面都取得了很大成績，但也存在著分析視角過于專注開放機制而忽略了政策過程中協(xié)調機制的問題。尤其在我國轉型期的背景下，不斷升級的非制度化公民參與給政策的制定與執(zhí)行帶來了嚴重的影響，政策

2、僵局、執(zhí)行阻滯以及政策過程中越來越高的社會成本讓我們反思:為什么分歧的偏好沒有在地方政府的政策過程中得以整合走向收斂？是什么導致了社會矛盾在政策過程中的激化而非消減？為此，“共識”理應成為公共政策領域重要的研究議題，急需對共識的概念與共識形成的機制進行深入研究，以共識為導向反思現(xiàn)有的參與制度和政策過程。已有的共識研究呈現(xiàn)兩種趨勢的分野:民主取向的共識研究在規(guī)范研究的基礎上產(chǎn)生了豐富的理論成果;科學取向的共識研究提供了促進共識的技術方案，

3、但兩種研究取向因沒有對話而無法取長補短，對現(xiàn)實政策過程中復雜偏好的整合都缺乏適用性，尤其是西方語境下的共識構建理論難以移植到中國的政治現(xiàn)實中。
　　在這樣的現(xiàn)實與理論需求之下，本項研究以參與式政策制定過程中多元主體的偏好分歧與共識形成機制為主題，在綜合公民參與、共識構建理論相關研究成果的基礎上，借鑒心理學的偏好理論與管理學的群體決策理論，界定“參與式政策制定”與“政策共識”的概念，并細化為可操作的分析維度與測量指標，構建了“參與式

4、政策制定的共識模型”。通過自行開發(fā)設計的“四合一”博弈行為實驗，驗證公民參與結構的權力、利益、信息維度對共識度的影響作用;通過向三類主體發(fā)放霧霾治理調查問卷，統(tǒng)計分析上述三個維度對共識內容的影響作用;通過分析城市改造拆遷領域的兩個實證案例，比較不同的共識構建路徑在現(xiàn)實中的作用與問題，對我國基層政府在公民參與決策中促進共識形成提出建議。研究得出了以下主要結論:
　　1、政策共識的形成是多元主體的偏好在變化中由分歧走向收斂的過程，對其

5、測量包括共識度與共識內容兩個維度。由于偏好的可變性，政策共識的達成不是多元主體的偏好依托市場機制或民主過程協(xié)調取舍的“零和博弈”，而是對話與合作基礎上對群體偏好的共同構建。因此，相應的決策機制設計不僅要能夠吸納并表達不同個體對某一政策議題的偏好，而且應能夠促進變化著的個體偏好逐漸趨同并形成群體偏好。對政策共識的測量包括“量”與“質”兩個維度，其中對共識度的測量包括個體偏好的一致性和群體共識的可接受性兩個指標;對共識內容的測量包括政策問題

6、認知、治理主體選擇和政策工具選擇三個指標。
　　2、公民參與結構的權力維度失衡是造成個體偏好分歧的主導因素，相應地對權力關系的改變是構建共識的基礎性策略。博弈行為實驗的分析結果證實，決策主體間的權力配置從一方獨攬變?yōu)殡p方共享后，顯著提升了個體偏好的一致性和決策方案的滿意度。問卷調查的結果也進一步證明，在政策制定過程中掌握較多權力的政府官員與普通公眾的偏好分歧是全面且深刻的。實際案例中，上海市舊區(qū)改造“二次征詢制”的設計通過對弱勢群

7、體賦權改變了原有政府壟斷決策權的局面，顯著促進了共識度的提升。據(jù)此，我們認為權力的分散化配置有利于減少偏好的分歧，促使決策的多元主體達成較高滿意度的共識方案。
　　3、多元主體政策偏好的分歧雖表現(xiàn)為利益訴求的沖突，但僅僅通過利益協(xié)調的方式達成的共識流于形式，且有較大的合法性風險。對行為實驗結果與問卷調查結果的分析共同證明，在權力維度不予改變的前提下，主體與政策議題利益相關性的變更對個體偏好的一致性和群體決策方案滿意度沒有顯著影響，

8、公民在參與政策制定的過程中并不會因其個人利益的損益影響其對政策工具的選擇;且由于政府一方讓渡利益的制度空間極其有限，一旦涉嫌非法利益的交易，將影響整個政策過程的合法性和政府的公信力，嚴重削弱共識構建的基礎。
　　4、公民參與結構的信息維度對政策共識的影響因政策議題的專業(yè)性而不同，信息不對稱基礎上形成的共識為“不成熟的共識”。信息公開與對稱均衡是共識構建的重要策略，尤其對高專業(yè)性的政策議題，當政策制定者吸納公眾參與此類政策議題的制定